昆明市人大法制委员会  雪 都

 

胡锦涛总书记曾高度概括在新的时期如何做好人大的立法工作，指出：“要把提高立法质量摆在更加突出的位置，进一步提高立法工作水平。制定和修改法律法规，要坚持以宪法为依据，维护国家法制的统一；坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广在人民的根本利益作为根本出发点和归宿；坚持科学发展观，从法律上体现统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求。要坚持把立法同改革发展稳定的重大决策紧密结合起来，为促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展服务。要坚持走群众路线，充分发扬民主，广泛听取各方面意见，力求使制定的法律法规严谨周密、切实可行。”深刻领会这段话的精神，我们十分明确地认识到：立法工作的三个“要坚持”涵盖了马克思主义科学发展观和群众观的全部内涵，是指导当前和今后人大立法工作的基本思路；也是对立法工作的根本要求。

结合我市人大常委会的整个立法工作的历史现状和本地实际，采用历史和现实的比较方法，对立法与执法的关联性，立法质量与立法机制中存在的不适应性，就如何提高地方性法规的立法质量，进行基础性的研究。

一、我市人大常委会立法工作的基本状况

（一）从法律的普遍性要求看昆明市行政区域的基本情况,说明其结构的复杂性和多元化。

昆明市是云南省的省会，是全省生产力最发达的地区,国民经济重要指标在全省占有相当比重，具有重要的辐射作用。同时又是一个多民族的城市，聚居着彝、回、白、苗、傣、壮、哈尼、纳西、满、蒙古、藏、佤、德昂、傈僳等四十多种少数民族，占全市人口的七分之一。由于自然环境、生存环境和其他因素的制约，全市各民族之间在社会经济、文化教育、生产生活的发展水平上，存在着较多的差异。

伴随着社会经济和改革开放的发展，与全国大多省会城市相比，昆明市已自身显现出“区域多结构、经济多层次、人口多民族”的城市特色。根据这一特点，相对于其他省会城市在法律的普遍适用性上，昆明市地方性法规的立法工作所面临的新情况、新问题趋于复杂，难度较高。因此，实行依法治国，加强法制统一，进一步提升地方性法规的立法质量，对建设现代新昆明将起到不可或缺的历史作用。  

（二）从法律的稳定性要求看我市立法的基本趋势，说明立法的基本思路和调整范围。

昆明市人大及其常委会先后制定出台地方性法规现行生效的有   件, 2000年《中华人民共和国立法法》出台前后出现了我市地方性法规立法的高峰值和修改、废止法规高峰值，说明这一阶段是我市人大及其常委会的地方性法规立法工作正处于调整期，反映出法律的立改废周期性变化，出现立法工作从数量到质量的转变。

分析我市的立法工作的基本思路，正如同吴邦国委员长指出的那样，“根据党的十五大和十六大关于加强立法工作的精神，在前几届全国人大及其常委会工作的基础上，十届全国人大常委会第一次会议提出了‘实现一个目标，突出一个重点’的立法工作思路。一个目标是争取在本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系。一个重点是提高立法质量。”理解这段话有两层意思，一是继续创立中国社会主义民主法制化的基础，要有一个适应中国国情的法制框架来支撑和保障社会主义现代化的进程；二是法律的权威性只可能建立在法律的稳定性上，朝令夕改和形同虚设的法律等于是无法无天，而法律的稳定性只能依靠立法的质量来保证。

（三）从法律的权威性要求对昆明市地方性立法工作的基本估价。

三十年来，国家法制建设取得了巨大的成就，昆明市的地方立法工作基本上与全国同步，昆明市人民代表大会及其常务委员会从昆明市的实际情况出发，在立法工作中边学习，边实践，边总结，所出台的地方性法规基本上保障和满足了昆明地区政治社会的稳定和经济生活的需求。但是,随着我国政治生活、经济发展和改革开放的不断深化,我市部份地方性法规，与当前社会发展的实际需要不相适应的情况，或与新制定的上位法不相一致的情况，也就不可避免的发生。

通过近一个时期的执法监督、检查、调研和开展立法“回头看”活动的检测，证实地方性法规中的法律适用力彰显出四种状态：

一是大多数法规达到了预期的立法目的，在社会生活中发挥着重要的作用，具有重大影响；

二是有的法规则未能达到预期的立法目的，受到立法的局限性，在调整社会关系中，作用不大，影响较小；

三是有的法规在制定之初曾经起过一定的作用，但随着社会和经济的发展变化，法规适用的条件逐步退化，失去了存在的意义；

四是个别的法规，出台后表现出可有可无，基本上没有发挥出应有的积极作用。

为什么会出现上述四种差异，除了国家在不同时期法律调整状态发生变化的客观因素以外，究其根本的原因是地方立法的经验和地方性法规的稳定性相对不足。而客观现实中的立法质量的缺陷，更是导致这种差异的最主要的因素之一，直接影响着地方性法规在本地区适用的权威性。

二、对如何提高立法质量基本要素的分析

从立法质量讲，立法活动不仅只是法的创制，同时还包括法的修改和废止。立法是一个立废改不断循环往复、螺旋式上升的发展过程。《中华人民共和国立法法》第二条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”根据这条规定，在追求地方立法工作质量的时候，就应当把法的修改、废止与制定法律法规的活动，放在同等重要的位置上。如果对已经明确该修改或者该废止的地方性法规，不改不废或者不是真正意义上的修改，或者仅就个人意志和只权衡部门利益的利弊，把可行的地方性法规改了废了。这些都会使法律法规在实施中处于病态运行和瑕疵。所以，我们说“提高立法质量”，是针对“立改废”这个整体过程而言的，在进行立法活动时，要有万分严谨的态度和对党、对国家、对人民高度负责的精神。一旦顾此失彼，孰轻孰重，人为打破法的“立改废”的整体性有机链接及其从发生、发展到消亡的客观有序发生发展的法则，只注重法的创制，而轻视法的废改，将对国家的民主法治进程造成极大的危害。

立法活动是人类进入阶级社会，为了维系人与人之间、人与社会之间、人与自然之间的正常关系和科学地统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放所要达到的目的，需要有一个共同遵守的准则，而进行的一种科学的有创制性、有规律性的活动。有规律性就是必需依一定的程序规范进行。法的制定机关是立法活动的主体，立法活动的规范化，集中表现为严格的立法程序，这是立法质量的最基础的保证。

有规矩乃成方圆，可规矩是要人来定的，立法者的素质决定着立法质量的高低。立法者的素质随时随地都面临着立法质量的挑战。根据上述论点，我们得出的立法质量的基本定律是：立法程序的保证＋立法者的素质＝立法质量。那么，立法质量的±就取决于立法程序的±和立法者素质的±。所以立法高质量的保证，既要有严格的立法程序，也要有高素质的立法者，两者都不能偏废。

从立法活动看，其触点所涉及的社会面是十分广泛的。重点要研究和需要思考的是昆明市人民代表大会及其常务委员会,根据《中华人民共和国立法法》的规定，在享有地方立法权的同时，应如何运用立法程序中的三项机制（即：选项、起草、审议）来提高地方性法规的立法质量。这里我们同样套用一下立法质量的定律，立法选项质量＋立法起草质量＋立法审议质量＝立法质量。在实践中我们认识到：选项、起草、审议三者之间的关系是相辅相成有机统一的，三项机制共同支撑着立法的质量平台。

1、应正确启动立法的选项。

立法的选项是立法活动的第一步，是立法的起点。近几年来，不少专家学者和文章把这一项工作划在立法程序之外，以致于立法部门提出变被动为主动的“提前介入”。总结过去的立法工作，往往由于选项不准或非正常启动，从而出现立法中断和瑕疵，甚至有的地方性法规才一出台就被束之高阁，寿终正寝。如果说选项不是立法程序，为什么又对立法质量起到至关重要的作用。当然，说选项不是立法的法定程序也是有根据的，因为涉及立法程序的法律条文中的法定程序都是从提案权开始的。在此没有必要进行争论，表明观点而已，权当作是一项立法工作的机制来研究。

作为中国特色社会主义法律体系中的地方性法规，其制定机关对立法选项的要求是一个“准”字。立法选项的准确度直接关系到立法的质量和效率，能有效地合理配置法律资源。地方人大各级组织在立法选项时，通常是运用编制立法规划和制定立法计划，对地方性法规的“立、改、废”实行合法有效的调控，达到立法的预期目的。社会主义民主法治化的进程，使得立法选项机制的建立应运而生。目前各地在立法时都对这项机制的配套，给予高度的重视，不少地方还将立法计划的完成纳入年度考核范畴，用以衡量立法工作的优劣。

随着我国社会主义法律法规体系日臻完善，我们可以预测到：今后地方性法规的制定率会相对减少，而修改率将相对增加。因此，人大在努力完成立法规划和计划的时候，应当遵循实事求是的原则，在动态的立法活动中，适时把握立法选项的时机和立法项目的成熟度，以优质的立法选项打造出高质量的地方性法规。把握时机就是要在有效时间和空间范围内解决最需要解决的问题。有严格的程序要求和准确的选项机制，立法的有效成份必将会得到充分利用。

作为立法的五年规划，基本上具有一种指导性质；而立法的年度计划相对于五年规划就具体了很多，除了特殊情况，一般立法项目变动不大，选定立法项目的条件也相对成熟。从一定意义上讲，在五年立法规划的总框架内,更多的考虑年度计划的选项原则是必要的。经过前一时期的立法调研、考察和立法“回头看”，借鉴外地的经验，结合我市的立法工作实际，在审议年度的立法选项时，应当从立法质量入手，考虑和确定以下几项限制性原则：（既“四不一及时原则”）

一是上位法已经作出的规定，能够涵盖和满足地方需要的，不重复立项；

二是上位法的制定处于审议过程中，可能出台的情况下，或上位法正在修改过程中，相关的地方性法规的制定和修改，除特殊情况，不急于立项；

三是政府规章处于有效施行期，或经制定、修改规章就能够调整的事项，不应该立项；

四是人民代表大会上代表们联名提出的立法提案，确有立法必要的，但立法条件尚不成熟的，不草率立项。

五是上位法已经修改和废止的，相关的地方性法规要修改和废止的，应及时立项。

为了保证地方性法规的立法质量，在调查研究的基础上我们注意到，各地在选项的机制上做法不尽一致，选项的标准也有高有低。结合我市人大及其常委会的工作实际，我们采用的是双选机制，既初选和统选两个步骤，初选由各专门委员会完成，然后再由法制委员会进行统选，并编制出规划或计划报常委会决定。思路上基本形成了“宽进严出”，优化配置法律资源，利于国家法制统一的地方立法的格局。

2、要认真进行立法的起草。

地方立法的起草如同选项一样，还不能算是法定的立法程序，但建立和顺利运行起草机制的重要性和科学性是不容置异的。如果说选项是一个启动过程，那么起草就好比是一个设计的过程，设计成果直接关系到立法的成败和下一步审议的质量。

从我市地方性法规（包括已经废止的法规）的起草情况分析，由市人大常委会直接起草的法规不多，大部分法规是由市政府组织起草并提出议案。由于相关的行政方面的管理法规基本上都是由政府的部门起草，故法规草案中往往带有较多的“行政执行的部门立法痕迹”。不少现行的地方性法规在起草阶段不顾权力的设置和利益的合理分配，只顾扩大自己部门的权力，相对更多的是考虑执行主体的实际利益，这是不正常的。

地方人大的立法权应当完整地包含着五个子权，既选项权、起草权、审议权、表决权和发布权。丢掉任何一个子权都会使立法权的行使出现缺陷。在执行《立法法》时，我们不能机械的理解地方立法权及其程序，而要根据地方立法机关自身活动的规律，确定自己的权限、范围和程序。

法规的起草是立法工作的重要组成部分，是制定法规的关键步骤之一，是人大及其常委会作为立法机关的职权所在。可以说地方性法规立法目的的实现，其全部意义都会在立法起草的过程中得以体现。

地方人大及其常委会是地方性法规制定的组织者，在法规起草的过程中，对于由政府部门负责起草的行政管理性法规，人大及其常委会同样是组织者，而不是参与者。这是一个非常重要的观念，以往我们在这一点上是忽略了，经常是以“提前介入”的方式进行操作。组织者换位成旁观者，起草部门和制定机关都只从各自的审视角度出发，其结果是人大从开始审议法规案时，就处于被动的局面，不仅无法把握法规起草的进程，也使不少法规“立、改、废”的活动时空，是处在一种匆匆忙忙状态下通过审议进行表决出台的。处于这种情况，谁又能对立法质量有百分之百的把握。因此，将法规案的起草独立于立法程序之外的观点和做法，是不稳妥的。对目前大部分地方性法规（除了少量有关人大工作的法规外）均由政府部门独立起草的局限性做法，应当有所改变。地方人大应当从容不迫的，以组织者的身份，在创制性立法数量相对趋缓的情况下，对一些涉及多个行政部门、社会覆盖面广、综合性强的地方性法规，应由人大工作者、法学工作者、行政管理部门组成的起草工作班子，具体负责法规的起草。

在人大组织起草法规的机制上应注重以下几个方面：

一是把握立法的方向，帮助起草班子端正立法的指导思想，明确立法所要解决的主要问题。

二是把握法规的合法性，一般不要重复照抄上位法的有关条款，否则在法规的立法解释权上就会发生矛盾，因为下位法是不能对上位法进行解释的，只能是上位法的补充和细化。关键是不与上位法冲突。

三是把握法规的合理性和实用性，从便于操作入手，确定法规的体例结构和需要设定的法律责任，避免法规条款上下左右前后出现矛盾和冲突。其他法规中已经作出规范的，一般在起草中就不要再交叉和重复。要突出地方性法规针对性强的特点，根据本地区所要解决的事项，需要几条就规定几条，大而全的做法是对法律资源的浪费。

3、能有效通过立法的审议。

立法审议是立法的法定程序，是高质量制定地方性法规的关键。审议质量的高低直接影响到法规草案能否有效的表决通过，既是对法规选项、起草优劣的肯定，也是为下一步法规出台实施打基础的重要阶段。在这一阶段，由于制定机关及其各专门委员会从上到下对此都给予高度的重视，相对于选项和起草过程，审议的机制也较为完善。其自身的所应具有的民主形式和规范程度，在立法者的严格依法的运作和把握下而得以充分的体现。

在地方性法规的制定过程中，人大及其常委会是全部立法活动的主体。法制委员会和其他专门委员会都是在人大及其常委会的统一领导下，共同履行各自的职责。地方立法审议机制中的审议权的行使，从职能上讲分为专门委员会的专门审议、法制委员会的统一审议和人大及其常委会的会议审议，可以说立法活动的全部内容和核心就是立法审议。在昆明市地方性法规的立法审议中有一个非常实际的问题，就是着重解决审议的侧重点是什么？近十年来，昆明市人大常委会在立法实践中不断摸索总结和健全立法的审议机制，并于2002年制定了《昆明市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》，按照《中华人民共和国立法法》的规定确立了统一审议机制，根据市人大及其常委会组成人员和有关专门委员会对法规草案所进行的会议或专门审议中提出的审议意见和各方面的意见，由市人大法制委员会对法规草案进行统一审议，这对于进一步提高人大常委会的法规审议质量起到十分重要的积极作用。

在审议机制的内容上，我市人大常委会是根据有关专门委员会与法制委员会各自的不同职能进行配置的。专门委员会的专门审议的侧重点主要是针对法规涉及专业性、技术性较强的内容进行的，防止出现由外行立法所产生的内容不规范的弊端；而法制委员会的统一审议的侧重点则主要是针对法制的统一性和立法专业的技术性进行的，防止由于立法技术的不规范而导致的法律资源不共享、法规适用不一致的弊端。

人大及其常委会的会议审议是地方性法规立法活动的核心环节，既是行使地方立法权的集中体现，也是推进地方立法民主进程的集中体现。其审议所针对的内容十分广泛，包括法规“立、废、改”的必要性、合法性、可行性以及篇章结构、文字表述等各方面所涉及的问题。其最终目的就是实现地方性法规在实体内容和制定程序上的严格依法，切实落实“不抵触、有特色、便操作”的立法原则。

三、提高立法质量的基本指标

1、立法质量的基本指标。

《中华人民共和国立法法》总则第三条至第六条提出的四个“应当”是对立法质量的总的概括和要求。既“应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”“应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”“应当体现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”“应当实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权利与责任。”围绕这四个“应当”，针对我市地方性法规的立法实际，立法质量是否达到《立法法》的这四个基本指标，我们可以从现实与“立法—执法—守法”相联系的起止全过程中，综合评价一部地方性法规的质量优劣。

质量是一切事物发生和发展的生命线。没有质量就不可能出现先进的生产力，就会使先进的文化失去灵魂，最广大人民群众的根本利益也就无法从根本上得到保障。按照“三个代表”重要思想的实质要求，立法工作的总脉络是十分清楚的，即：中国共产党根据人民的意志，领导人民制定法律，并共同遵守。然而制定出的法律、法规能否充分体现人民群众的根本利益，满足社会的整体需求，进而保证社会秩序的稳定，推动现代化事业向前发展，这是对每一个立法者、执法者和守法者最严格的考验。马克思主义的认识论告诉我们对待一切事物都要用科学的、历史的、辨证的、全面的、联系的、发展的观点看问题，要由表及里，透过现象看本质。所以，如何看待立法的质量，就不能仅从立法的过程来判别，而要从构成法治国家的三个立面之间的有机联系来衡量立法的质量标准。这三个立面就是立法、执法和守法，三个立面组合到一起，我们可以把它看作是一座金字塔，任何一个立面的缺损,都会造成金字塔在几何结构上的不完整。

A面，立法的公平效力是立法自身的要求。

立法是人类对社会的创制, 从纯粹的意义上讲, 法经过创立后彰示于公众面前时, 就是以“法律面前人人平等”的有效公平而形成法势力—即法权。所以立法的公平效力是立法的必然要求。而相对于公平性的高和低, 就表现出立法质量的优与劣。

B面，执法的公正效果是立法质量的延伸。

立法是通过执法而付诸实际的, 因此针对立法的质量而言, 执法的质量是立法质量的延伸, 在地方性法规的实施中, 法规是否能够便于操作, 不仅是执法者对法规质量衡量的标准, 也是立法者对法规质量的预期目标。如果立法者把一部带有不公平或有缺陷的法规交由执法者执行, 其结果肯定是不公正和无效执行。当然, 现实中也存在好“经”被念“歪”的情况, 这就要求立法者在立法活动中注重立法防范和执法活动中的法律监督、工作监督。同时注重在法规的实施过程中检验立法的质量, 把握法规在实际运行中的适应度。

C面，守法的公民意识是社会对法的承受。      

守法是对法环境最有效的治理, 一部法律或法规能够得到社会成员的普遍共同遵守, 这说明法的适应度高, 立法的质量是好的。反之, 如果一部法律或法规基本上不能有效的调整社会关系, 其适应度低, 也就不能说这部法的质量是好的或比较好的了。

从客观的角度看问题, 我们应当把立法的质量标准看作是一个变量的, 随着时间的迁移, 许多法律法规都不可能是永恒的, 包括宪法也要通过不断的修订和修改, 来提高其法的适应度。任何一部法律法规实施后都有一个不断修改和完善的过程, 这对于立法者来说就是立法标准和立法质量不断提高的过程。

2、在评价立法质量的问题上，建立“立法回头看”制度的重要意义。

二OO四年上半年, 昆明市人大常委会在省人大常委会的指导下, 增强自我监督意识, 把“立法回头看”列为一项重要的工作内容开展立法调研活动。按照市人大常委会年度工作安排, 由法制委员会组织部分常委会组成人员、市人大代表和有关方面负责人，对地方性法规的立法后的社会效果进行调研。通过调研，发现和分析现行法规在施行过程中不足和缺陷，看到了立法活动中更深层次的问题。

过去立的法规到现阶段应当采取何种方式进行检测，“立法回头看”这种立法者自我检测的方式也就在立法者的严谨态度下应运而生。以前，立法机关仅仅只习惯于通过执法检查监督的方式来监测立法工作的质量，现在增加了立法自检的方式对立法质量进行自我监督，这无疑是在提高立法质量的同时，提高立法者自身综合素质的有效方式。所以，经过 “立法回头看”的实际体验后，大家都认为：应当把“立法回头看”的工作形成制度化，与执法监督并轨运行，共同推动立法活动按法定的程序进行，从而有针对性的提高立法者的基准，把地方性法规的立法质量有效的确定在“不抵触、有特色、可操作、便执行”这个衡量点上。

四、坚持科学的发展观是提高地方立法质量的基本路径

党的十六届三中全会提出，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。这是党中央以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从新世纪新阶段我国发展全局出发提出的重大战略思想。认真落实科学发展观，对于实现全面建设小康社会的目标，是至关重要的。以人为本是科学发展观的核心和本质，全面、协调、可持续发展是科学发展观的基本内容。

坚持以人为本，就是要从人民群众的根本利益出发，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，实现人的全面发展，让发展的成果惠及全体人民。全面发展就是要以经济建设为中心，实现经济发展和社会全面进步。协调发展就是要实现城乡之间、区域之间、社会与经济之间的协调发展，促进生产力和生产关系、经济基础与上展建筑相互适应。可持续发展就是要实现经济发展与人口、资源、环境相协调，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保障一代接一代的永续发展。统筹兼顾是落实科学发展观的根本要求。要从我国的基本国情出发，充分调动一切积极因素，妥善处理各种利益关系，注重实现良性互动，着力加强经济社会发展的薄弱环节。

基于上述认识，人大及其常委会的立法工作要确保科学发展观的落实，就要在加强社会主义的民主法制建设，推进依法治国的基础上；坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治原则。在实践中, 我们认为地方性法规的立法活动为了保证立法的质量, 有一个基本的和有规律性轨迹, 既保证其合法性, 突出其针对性, 强调其适用性。

1、为了保证地方性法规的合法性, 《立法法》第六十三条第二款规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要, 在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前题下, 可以制定地方性法规, 报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规， 应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”根据这一规定，地方性法规合法性的实质就是要依法立法。

2、为了突出地方性法规的针对性，《立法法》第六十四条规定“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”在社会和经济发展的不同时期，地方性法规所针对的“实际情况”也是在不断变化的，就当前和今后一个时期的立法工作，应重点考虑制定、修改和完善三个方面的地方性法规，一是关于规范市场主体行为、维护产权主体权益、规范市场交易行为、健全宏观调控体系、规范产业发展和现代文明建设方面的法规；二是关于加强就业支持、社会保障和维护职工合法权益方面的法规；三是关于规范地方政府行为方面的地方性法规。

3、为了强调地方性法规的适用性，《立法法》第五章中有了十分明确的规定，归纳起来有三点：一是对地方性法规适用效力的范围作了规定；二是规定地方性法规的适用按照从新原则，不溯及既往；三是对不适当的地方性法规，严格划分了改变或者撤消的权限。其核心就是要求地方性法规只能是横向不矛盾和纵向不抵触的依法适用，确实保证社会主义法制的统一。