海口市人大法制委员会

 

为了深入研究和探讨地方立法如何更好地服务、保障和促进地方科学发展的问题，海口市人大常委会副主任、市人大法制委员会主任委员钟万荣于2009年3月至4月带领法工委的同志就人大常委会立法工作存在不适应“创新科学体制机制，保增长、保民生、保稳定，建设最精最美省会城市”的问题开展调研，先后到市法制局、交通局、国土环境资源局、司法局召开座谈会，听取了十四个单位的意见和建议，重点对地方立法如何更好地保障和促进科学发展的问题作了进一步的思考，形成了以下的认识。

一、地方立法对科学发展具有积极的保障和促进作用

按照地方组织法和立法法的规定，海口市人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省人大常委会批准后施行。地方法规是地方行为准则和地方社会关系的调整器，主要作用于人的行为和调整社会利益关系，对地方经济社会发展产生影响。党的十六大以来，市人大常委会以法律制度的形式把市委关于创新科学发展体制机制的主张转变为地方国家权力机关的意志，共制定并报省人大常委会批准后公布施行地方性法规11件，规范性文件5件；根据上位法的精神和海口实际情况的变化，及时对13件地方性法规进行修改。现行有效的31件地方性法规施行，对海口经济社会又好又快发展产生了积极的保障和促进作用。

 (一)地方立法保障和促进了经济社会的健康发展。近九年，市人大常委会制定的法规及规范性文件，涉及政治制度建设、规范经济活动、构建和谐社会、保护生态环境、加强城市规划建设管理等各个领域，为我市经济社会的又好又快发展提供了有力的法制保障。如2008年公布施行的《海口市房地产中介服务管理办法》，对房地产中介服务活动进行了规范管理。有效遏制房地产中介服务行业存在的大量发布虚假信息、进行合同欺诈等不良行为，维护了房地产交易市场的秩序和当事人的合法权益。2005年作出的《关于整治违法建筑的决定》，授权市人民政府强制拆除违法建筑，有效遏制城市建设乱象，改善城市发展环境，维护社会公共利益。

 (二) 地方立法保障和促进了老百姓生活的改善。针对人民群众意见比较集中的教育、出行、社会管理、法律援助等方面存在的问题，市人大常委会近年先后制定或修改了《海口市民办教育促进和管理办法》、《海口市公共交通客运管理条例》、《海口市出租汽车客运管理条例》、《海口市城市养犬管理条例》、《海口市法律援助办法》等法规，有效推动市区两级政府逐步解决学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，维护了社会的和谐稳定。

(三)地方立法保障和促进了城乡的可持续发展。2002年以来，市人大常委会把保护生态环境摆在地方立法的重要位置，先后制定了《海口市机动车排气污染防治办法》、《海口市龙塘饮用水源环境保护管理规定》、《海口市古树名木管理规定》等法规，有力促进了城乡生态文明建设。2008年又及时启动了《海口市城乡规划条例》的立法工作，把过去的城市规划管理拓展为城乡规划管理，将广大的农村地区纳入统一规划、统一建设、协调发展的轨道。

(四)地方立法保障和促进了社会公众的有序参与。2002年底公布施行的《海口市制定地方性法规规定》，明确了基本的地方立法程序，确立了地方法规草案审议的“两审”制，规定制定地方性法规应当充分发扬社会主义民主，保障人民群众通过多种途径参与地方立法活动。八年多来，市人大常委会积极探索和不断完善地方立法的民主机制，坚持“开门立法”，在立法实践中采用立法听证、重大问题专题论证、重要法规草案公开征询意见、聘请立法咨询委员等多种形式，扩大公民和社会组织对立法工作的有序参与，集思广益，凝聚共识，普及法规常识，提高了地方立法的质量，增强了地方法规的实施效果。

二、地方立法对科学发展存在不适应的问题及其原因

(一)创新意识不够强，地方特色不太鲜明。具体表现：一是创制性、先行性的立法不多。所制定的法规，较多考虑与上位法的规定保持一致，较少结合海口的实际创设新的法律制度，创制新的管理手段，也就是海口独创的不多，“仿造”的不少。二是体现海口特色的立法不多。主要是在建立现代企业制度、推动科技进步、扩大对外开放、构建具有海口特色的经济结构、积极发展热带特色的现代农业、集约发展充分利用本地优势资源的新型工业、大力发展以旅游业为龙头的现代服务业等方面较少进行立法。三是通过地方立法排除发展障碍、破解发展难题、拓展发展空间方面做得不够。就是近几年推动改革的立法比较少，强区扩权、提高行政效能、农村合作经济、林权改革等方面均未纳入立法计划或启动立法调研等程序。

存在上述问题，我们认为既有主观上的原因，也有客观方面的因素。主观上就是对科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求理解不全面,把握不准确，思想上缺乏敢闯敢试的特区精神,工作上缺少立法创新的勇气和能力;对全市改革发展大局关心不够,研究不透,在制定五年立法规划和年度立法计划时,较多受制于政府行政部门从加强管理的角度提出的立法要求。客观上我市的地方立法权不同于省的特区立法权，不能对上位法做变通规定；有些改革事项还在探索中，立法的条件还不够成熟等。

(二)法制理论研究不够深入，立法理念转变也不快。具体表现：一是习惯于立法“管民”、“治民”的思维定势，把领导意志、部门愿望作为立法的价值标准，造成法规的部门利益痕迹明显。二是忽视民生问题的立法，对管理相对人尤其是社会弱势群体的合法权益保护不够。三是较多关注行政部门的管理需求，加大管理手段、管理措施的设置力度，造成法规“重权力、轻责任，重管理、轻服务”等现象较为明显。

产生上述问题的原因，一是 “以人为本、立法为民”的思想还没有牢固树立，也就没有真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。二是目前的地方立法机制还不能适应新形势的需要，行政部门承担更多的立法项目启动、起草、调研以及立法经费保障等任务，参与了立法的整个过程，因此也就不可避免地植入较多的行政权力和部门利益。

(三)民主机制不够完善，法规质量也不太高。具体表现：一是民主立法的渠道不够顺畅，社会公众难以参与立项、起草、审议、修改等立法的全过程，也就不可能及时有效地反映他们的立法意愿。二是社会公众参与立法的积极性不太高。如通过《海口晚报》全文刊登法规草案所征集到的立法意见和建议不多，立法听证会报名不踊跃，参加立法调研座谈会不积极等。三是常委会组成人员审议法规案时提出泛泛性的审议意见比较多，有建设性、有针对性的审议意见较少。四是有些法规注重立法体例的完整性，大而全，面面俱到，缺少结合实际解决问题的规定。

存在上述问题的原因，一是对新形势下加强民主立法的重要性认识不到位，行动还不积极；二是还未建立起社会公众意见的征集反馈和激励机制，没有及时有效地与反映意见的群众进行沟通，影响了他们参与立法的积极性；三是大部分常委会组成人员没有参与立法调研、起草、论证等过程，对法规草案涉及的重要问题缺乏了解和深入研究，影响了审议质量。

(四)执法主体责任不够落实，法规施行效果不太理想。具体表现：一是有些重要的制度性规定没有落实。如《海口市城市公共交通客运管理条例》规定的对公交企业承担社会福利任务的财政补偿制度、公交场站建设划拨土地制度等，在法规施行后均未落实。二是法规的宣传工作不到位，部分社会公众对法规缺乏了解，影响执行的效果。三是地方性法规的配套规章或规范性文件没有及时出台，使法规的有些规定难以执行。

我们认为，存在上述问题的原因，一是政府有关部门对地方性法规的贯彻实施重视不够，没有积极主动地研究解决法规设置的制度安排。二是政府有些部门存在“重立法、轻宣传”的思想，没有采取有效的措施开展法规的宣传工作。三是政府有关部门之间协调配合不力，各自强调各自的困难，至使有关规定被拖延落实。

(五)保障机制不健全，立法工作效率不太高。具体表现：一是法制工作机构设置偏少。目前市政府二十多个组成部门中，只有交通、国土、城管等少数几个部门设有专门的法规处。二是立法专业队伍力量薄弱。市人大常委会负责立法具体工作的法工委编制4个，现在岗3人；市政府法制局立法处编制4个，现在岗2人；市政府其他几个部门的法制机构人员更少，也存在着专业水平不高、立法工作能力不强等问题。三是立法专项经费偏少，制约了立法工作的开展。2008年，市人大专项立法经费只有23万元（办公厅内部调剂后，仅存15万元），与昆明市人大200多万元的立法经费差距甚大；市政府立法经费未列入财政预算，只预留30万元作为机动安排。

存在上述问题的原因：一是整个社会的法制建设需要一个过程，依法治国、依法行政的观念需要逐步在人们的思想上特别是各级领导干部身上得到强化；二是有关行政部门对立法机构设置和立法干部选配的重要性认识不足，存在可有可无、可多可少、可优可弱的思想；三是立法经费保障部门对地方立法保障问题缺乏深入的调研和了解，凭过去的惯性思维安排立法经费，造成我市的立法经费一直徘徊在较低的水平。

三、地方立法如何更好地保障和促进科学发展的对策性思考

党的十七大报告指出： “科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”地方立法工作要自觉坚持以科学发展观为统领，努力创新体制机制，为推动海口又好又快发展提供有力的法制保障。

(一)地方立法要把保障和促进科学发展作为第一要务

胡锦涛总书记在视察海南时的讲话中明确指出，海南正处于发展的上升期。深刻理解和把握总书记这一重要论断，最核心的一条，就是要紧紧抓住和充分用好当前难得的历史性发展机遇，乘势而上，推动发展。因此，地方立法要始终把保障和促进科学发展作为首要任务，通过立法反映发展规律、创新发展理念、转变发展方式，提高发展质量和效益。

1、突出地方特色，为促进海口科学发展排除障碍、破解难题、拓展空间。一是从本地实际出发，积极适应经济快速发展的需要，加强推动优势产业发展方面的立法，为构建具有海口特色的经济结构创造良好的法制环境。二是抓紧修改《海口市城市市政设施管理条例》、《海口市城市绿化条例》等法规，以立法推进各项改革措施的落实，为创新更具活力的体制机制提供法制保障。三是积极探索政府行政部门信息共享和信息公开方面的立法，对现行有效的地方性法规所设定的行政许可的条件、程序和时限进行清理规范，以立法推进行政机关效能建设和制度创新。四是抓紧制定城乡规划条例，严格规范城乡建设行为，切实调整城乡利益关系，为海口的整体规划建设提供法制保障。

2、加强以改善民生为重点的社会领域立法，促进基本公共服务均等化。一是抓紧就人民群众普遍关注的城乡中小学用地规划与保护作出法规性决定，为城乡教育改革与发展创造条件。二是适时制定公共医疗卫生法规，推动医药卫生体制深化改革，为逐步实现人人享有基本医疗卫生服务提供法制保障。三是抓紧制定有关人力资源就业服务与管理的法规，强化政府促进就业的职能，加快城乡就业服务体系建设。四是适时制定经济适用房、廉租住房管理的法规或规章，加快住房保障体系建设。

3、完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法规，促进城乡生态文明建设。一是进一步完善生态环境保护的法规，严格落实生态环境保护制度，全面推行生态环境保护责任制。二是加强循环经济的立法，落实节能减排责任，推广清洁生产、清洁生活，鼓励循环利用可再生能源，发展资源生态型产业。三是抓紧生态补偿立法，坚持谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿的原则，进一步完善生态补偿机制和资源有偿使用制度。

 (二)地方立法要牢固树立以人为本的理念

地方立法坚持以人为本，必须在立法理念方面实现如下三个转变：

1、从注重“物”的立法向注重“人”的立法转变。这个转变，要求我们注重维护社会弱势群体的合法权益，坚持在社会整体利益一致的基础上关注不同群众的特殊利益要求，妥善协调各方面的利益关系；注重体现人文关怀和人性化管理，尊重和保障人权，关注人的价值、权益和自由，关注人的生活质量、发展潜能和幸福指数，促进人的全面发展。

2、从“管理型”立法向“服务型”立法转变。这个转变，要求我们加强“建设服务型政府”的立法，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预，摒弃管理就是审批、“以批代管”的旧模式，树立管理就是服务、寓管理于服务之中的新理念；根据不同领域和行业中介机构的特点，抓紧制定有关的地方性法规或者规范性文件，促进中介机构的规范管理和健康发展，充分发挥社会组织在社会管理、市场监督中的作用，促进公共服务社会化。

3、从“官本位”立法向“民本位”立法转变。这个转变，要求我们要注重规范政府行为，保护行政管理相对人的合法权益。我国立法权属于人民。我们要在充分发挥人大常委会组成人员和人大代表在立法中的主体作用的同时，积极扩大社会公众对立法工作的有序参与，使立法过程成为了解民情、反映民意、集中民智、依靠民力的过程。

(三)地方立法要着力创新立法工作的体制机制

1、创新法规起草机制，努力实现法规起草主体多元化。除继续发挥政府部门起草法规草案的主渠道作用外，一是探索择优委托科研、教学机构起草或修改法规草案，发挥专家学者在地方立法中的作用。二是尝试以招标形式确定起草法规草案单位，动员社会力量参与地方立法工作。三是由市人大常委会法工委或者市政府法制局整合立法资源，组织专门班子联合起草涉及改革发展全局的重要法规草案，减少不必要的部门利益纷争。四是由人大法制委员会或者常委会有关工作机构组织人大常委会组成人员起草法规草案，充分发挥其联系人民群众的优势，直接听取人民群众的意见和愿望，使起草的法规草案能够贴近实际、贴近群众。

2、创新公众参与机制，提高立法工作的民主程度。一是继续完善法规草案向社会公布的制度，广泛听取社会各方面的意见，必要时通过媒体组织讨论。探索通过国内知名网站公布法规草案公开征求意见，扩大受众面。二是利用互联网等现代传媒工具，安排立法工作机构负责人就该法规草案所规范的主要问题与网民进行对话，形成人民群众与立法工作机构之间的互动。三是完善立法座谈会、听证会、论证会制度，让各不同利益群体充分表达利益诉求。四是继续完善立法咨询委员制度，充分发挥专家学者在立法中的作用。还要逐步扩大立法咨询委员队伍，选择相关的专家学者就法规中的相关法律或专业技术问题提供立法咨询服务。五是建立立法信息发布制度，为民意表达提供信息服务。选择在电视、广播、报纸、互联网等媒体上发布人大常委会立法计划、常委会审议的法规草案、法规草案争议的问题等，使公民、法人和其他组织随时了解立法活动，获得立法信息，并就关注的问题反映自己的利益诉求，为民意的充分表达提供条件。六是健全和完善立法项目的征集、申报、遴选、论证和确定的机制，让人民群众从立法选项开始就参与立法工作。

3、创新人大常委会审议和工作机构审查机制，提高法规草案的审议、审查质量和效率。一是创新立法调研机制，增强立法调研的针对性、多样性和实效性。调查研究是科学立法的基础，除了立法工作机构进行立法调研外，还应组织人大常委会组成人员深入基层、深入实际、深入群众，倾听人民群众呼声，了解人民群众的意愿，为其履行审议法规草案的职责创造条件。二是创设市人大代表立法意见的“直通车”制度，充分发挥人大代表在立法中的作用。吸收一定数量的人大代表参加立法调研座谈会、论证会、听证会，并邀请部分人大代表列席市人大常委会会议和法制委员会会议，发表意见。建立法规草案征求市人大代表意见的制度和人大代表意见反馈制度，对人大代表的意见是否采纳及时予以反馈。三是探索法规草案重大问题的辩论机制，增强立法决策的科学性。有关方面对法规案的主要问题有重大分歧意见的，法制委或者法工委可以召开专题会议，对有分歧的问题进行辩论，进行有序表达。重大分歧意见应在审议报告中载明，为常委会决策提供参考。常委会组成人员在审议法规案过程中，对法规案所规范的主要问题，存在重大分歧意见的，可以采取联组会议或全体会议的方式进行审议，可以事先交由不同意见的双方准备发言，并提供书面材料，印发常委会组成人员。必要时可以由法规案提请人就法规案设定重大问题的背景、依据作补充说明。辩论双方 “平等”相待，各抒己见。通过辩论，由法规统一审议机构进行统一审议，提出处置的意见，提请主任会议决定或提请常委会会议审议决定，以保证法规的质量。

(四)地方立法要着力提高地方性法规的实施效果

1、法规实施的主管部门要切实履行统一监督管理的职责。为保障法规的有效实施，每件法规都会规定一个行政部门作为主管部门，该部门既是法规的执法与管理主体，更是法规实施的主要责任部门。因此，法规的行政主管部门应当在起草、调研、审议等立法过程中，就提早对法规实施将要遇到的困难和问题作出预判和准备，研究相应的对策和措施；法规公布施行后，要加强与其他相关行政部门的沟通与协调，有关行政部门应当主动予以配合，如遇到疑难问题应及时提请市政府分管领导协调解决。

2、法规实施的主管部门要切实抓好法规的宣传工作。法规实施的主管部门要采取多种形式加强法规的宣传工作，司法行政部门要将我市的地方性法规列入普法宣传教育计划。通过宣传教育，把立法、执法、司法、守法、普法等各个环节有机统一起来，使各级国家机关工作人员带头遵守和执行法规，各级行政机关和司法机关依法行政和公正司法，广大人民群众不断提高对法规的认知、理解和执行的自觉性。

3、政府要及时出台地方性法规的配套规章或者规范性文件。地方性法规授权市政府就某一事项制定配套规章或者规范性文件的，市政府一要明确制定的责任主体，防止有关行政部门之间责任不清，互相推诿；二要提出出台的时限，一般应当规定在地方性法规公布施行后一年内出台配套的规章或者规范性文件；三是对那些涉及全局性或者重点难点问题的事项，应当由市政府法制部门牵头，组织有关行政部门共同研究起草，以保证配套规章或者规范性文件的质量。

4、人大常委会要加强对地方性法规实施情况的监督。人大常委会要将地方性法规实施情况列入每年的监督计划，适时组织执法检查或者人大代表视察活动，督促政府及其相关行政部门对贯彻实施法规中存在的问题认真整改，并适时通过媒体公布执法检查情况，发挥社会监督的作用，切实保障地方性法规的有效实施。

 (五)地方立法要进一步健全和完善保障机制

1、切实加强对立法工作的领导。立法是国家的一项基本政治活动，地方立法是国家立法的重要组成部分。在全党深入学习实践科学发展观的新形势下，强化立法的保障和促进作用更具根本性、制度性的意义。今后，地方立法涉及的深层次问题越来越复杂，各级各部门要切实加强对立法工作的领导。有立法任务的单位要建立主要领导负总责、分管领导具体抓的立法工作责任制，做到“领导、人员、任务、时间、责任”五落实。

2、进一步加强立法干部队伍建设。随着立法专业性要求的普遍提高，立法干部素质的高低对立法质量的影响和制约作用将越来越明显。要采取有效措施，加强对立法干部的培训力度，通过举办学习班、观摩、交流等多种形式，尽快提高我市现有立法干部队伍的专业工作能力。要选调部分法律专业水平和实践工作能力均较强的干部充实各级立法工作机构，尽快改变立法干部队伍素质偏低的状况。

3、建立健全立法经费保障机制。要将立法专项经费列入财政预算，并根据立法工作的需要和财政的能力，逐步加大保障水平，以适应新形势下加强地方立法工作的迫切需要。