成都市人大常委会法制工作委员会

 

突出特色、提高质量，制定符合经济社会发展规律和广大人民群众利益诉求的良法，为促进经济社会全面协调可持续发展提供坚实法治保障，是有立法权的地方人大常委会工作的重中之重。近年来，成都市人大常委会按照“不抵触、有特色、可操作”的地方立法原则，坚持突出特色、努力提高立法质量，积极拓宽人民群众参与立法活动的各种渠道，稳妥有序地推进地方立法的民主化、科学化进程。

一、更新理念、调整思路，以科学发展观统领立法工作

自1986年享有地方立法权以来，成都市人大及其常委会共制定、修改和废止法规167件（次），其中现行有效的为70件。这些法规的颁布施行，有力地保障和促进了我市经济社会全面协调发展。但是，我市地方性法规整体质量偏低，权力机关立法职权虚置、部门利益彰显、法规之间的冲突等问题仍较突出。本届人大常委会成立伊始，即在系统总结我市开展地方立法工作30年来的经验基础上，制定了《成都市人民代表大会常务委员会关于提高地方立法质量有关事项的决定》，并组织召开全市立法工作会议，统一了各相关职能机构、部门的认识，明确了加强和改进立法工作的各项机制措施。以此为契机，我们逐步更新立法理念、调整工作思路。

——从“部门立法”到“人大立法”，充分发挥人大常委会在地方立法工作中的职能作用。立法权与行政权分离，是法治的本质属性；权力（立法）机关代表人民制定法律，行政机关予以执行，是现代法治的基本特征。近年来，我们逐步强化常委会的地方立法职能。一是严格选项，科学编制立法规划与年度立法计划。制订立法规划与计划，旨在保证立法工作有目的、有步骤进行，避免盲目立法、随意立法、草率立法，利于实现立法的系统化和科学化，进而提高立法质量和效率。2008年，本届常委会组成之初，就根据本市实际需要，在深入调查研究和广泛征求各方意见的基础上，制订了《成都市第十五届人大常委会地方立法规划》，明确了本届常委会任期内完成27件法规的制定、修改、废止工作任务。目前，立法规划完成率达59%。年度立法计划根据立法规划编制，并要求起草部门对所申报立法项目拟调整领域的社会现实总体状况及亟需规范的主要问题作出说明，只有立法条件成熟且相关方面认识趋于一致的项目方可列入计划，本届以来列入年度计划的平均只占部门申报总数的30%左右。二是精心组织，努力提高常委会审议质量。建立并坚持主任会议、常委会会议会前学法制度，结合立法议题举办专题法制讲座，组织常委会组成人员预先学习相关法律、行政法规，提高审议能力。针对法规案内容组织开展专项视察、检查活动，使常委会组成人员知政知情，掌握社会生活的实际情况。实行法规草案预先送达制度，要求提案人会前10日报送草案和相关立法参阅材料，保证常委会组成人员有充足的时间研究草案、准备审议意见。严格审次制度，新立法规严格执行三审制，疑难复杂的实行隔次审议或者多次审议制。比如，去年通过的《成都市养犬管理条例》，先后历经四次审议，各方认识趋于一致后才交付表决。三是优势互补，充分发挥专委会和法制委的职能作用。《立法法》颁布后，我们经过10年的实践、摸索，在发挥法制委和相关专委会“两个积极性”方面逐渐形成了固定可行的做法。即明确各自的审议重点，专委会发挥“专”的优势，侧重对立法的必要性、可行性以及法规案的主要规范内容进行审议；法制委则发挥“统”的优势，侧重把握法规是否与上位法相抵触、是否同本市其他法规相协调，章节条款编排是否合理，权责设置是否科学，文字表述是否严谨准确等。专委会的专业优势和法制委的法律优势相得益彰、形成互补，共同提高了法规草案的修改质量。

——从“追求数量”到“注重质量”，全面加强法规案合法性、必要性及可行性的审查力度。实现依法治国基本方略，立法是前提。立法是建设法治国家，保障国家和地方各项事业发展的重要基础和依据。对此，王兆国副委员长曾指出：“立法对经济社会发展产生巨大的推动；同样，立法失误对经济社会发展的负面影响也是巨大的。如果说公民违法对法制建设的负面影响是一个点，执法错误对法制建设的负面影响是一条线，那么立法失误对法制建设的负面影响则是一片。”基于这一认识，我们及时转变观念，调整立法工作思路，从重视立法的数量和速度转移到重视立法的质量和效益上来。一是坚持“少而精”，防范法繁扰民。坚持有所为有所不为，可上可不上的项目基本不上，超越地方立法权限的不立，没有新意缺乏地方特色的不立，可操作性不强的不立，从而集中力量制定真正管用的法规。二是坚持“立法谦抑”，克服立法万能主义。我们认为，法律只是调整社会生活的诸多手段之一，不是全部。立法要为政策、道德、公序良俗、行业自律等社会规范留出足够空间。过高地估计地方立法的价值，不符合建设与完善我国社会主义法律体系的要求。特别是我国正处改革攻坚期，面对改革中的新事物、新问题，通过政策调整一段时期，取得经验再上升为法规，更为妥当。三是坚持“简约立法”，避免大而全、小而全。地方立法的作用，主要是拾遗补缺，对法律、行政法规予以必要的补充、细化，使上位法和国家大政方针得以有效实施，而非重复照抄照搬上位法既有规范内容。比如，2008年制定《成都市罚没财产管理规定》时，草案送审稿达5章32条，我们审议后发现其近半内容，《行政处罚法》、国务院《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》等上位法已有系统规定，最后删减、通过后的文本仅余13条。又如，2009年通过的《成都市烟花爆竹燃放安全管理规定》，全文仅15条，不足千字，但实施效果很好，既活跃了节日气氛，又大幅降低了因市民私放、偷放烟花爆竹而导致人身财产伤亡损失事故的发生率。四是坚持“适时立法”，切实维护国家法制统一。按照我国现行立法体制，效力位阶较低的较大市法规，其立法进程往往受同一领域法律、行政法规和省上地方性法规立法情况的制约。我们在立法时机选择上，除研究社会实践需求状况外，还密切关注相关上位法的制定、修改情况，一般选择在上位法颁布前后数年。早于国家立法，可解决本地实践需求，并为国家统一立法积累经验；晚于国家立法，则收拾遗补缺之功效。从而避免了因上位法的变更而频繁修改法规。

——从“偏重创立”到“立、改、废并重”，着力提升本市地方性法规的整体质量水平。随着改革开放的深入和经济社会的发展，新情况、新事物、新问题不断涌现，上世纪八、九十年代制定的大部分法规在规范调整现行社会关系上，往往存在不足或缺欠。及时对不适应改革发展需要、甚至阻碍生产力发展的地方性法规进行修改、废止，已成为我市立法工作的重要组成部分。此外，随着新的法律、行政法规以及省上地方性法规的制定，我们还面临着及时修改本市相关法规、以使之同上位法相协调配套，进而维护国家法制统一的急迫任务。为此，我们近年来加强法规清理力度，根据国家、省上的要求结合自身立法工作实际需要，分别于2004年、2006年、2007年、2010年组织进行了四次大规模的法规清理活动，然后分轻重缓急、视难易程度逐年列入立法计划予以修改、废止。6年来，先后对《成都市市容和环境卫生管理条例》、《成都市消防条例》等11件法规进行了系统修订；对《成都市科技进步条例》、《成都市摩托车管理规定》等18件法规进行修正；陆续废止了《成都市蔬菜基地管理条例》、《成都市反价格欺诈和牟取暴利条例》等11部与现实实际不相适宜的地方性法规；此外，还有12件法规的修改目前已交付审议。而在此期间，新立法规仅为17件，不及修改、废止总数的1/3。清、改、废工作的深入开展，使本市现行有效法规整体上适应新形势的发展变化，符合本市改革开放、经济发展和社会进步的客观需求。

二、围绕中心、突出重点，促进经济社会全面协调可持续发展

法律属上层建筑范畴，立法工作应当适应经济基础、反映时代的特征。当前，我国已经进入了构建社会主义和谐社会，全面建设小康社会新的历史时期。经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。“法与时转则治，治与世宜则有功”。地方立法如何认知、适应乃至引领这一系列变革，更好地规范和引导人们的行为，进而推动本地经济社会全面协调可持续发展？始终贯穿着我市地方立法工作的全过程。

——坚持发展第一要务，着力在市场体系培育、市场秩序规范及政府职能转变方面发挥地方立法作用，促进本市经济又好又快发展。发展是执政兴国的第一要务，地方立法作为上层建筑的重要组成部分，应当围绕发展，服务发展；同时，市场经济是法治经济，规范市场经济秩序、维护市场主体公平竞争、实现政府职能转变，也离不开法律、法规的引导与保障。一是从有利于发展生产力的要求出发，以促进软环境建设为突破点，改革和调整生产关系与生产力、上层建筑与经济基础不相适应的环节，努力营造法治健全、管理规范、服务高效、秩序优良的投资发展环境。比如，旅游业是成都市的一大支柱产业，“5.12”汶川特大地震造成该行业经济损失300.42亿元，全市旅行社一度基本停业，直接从业人员面临失业困境。震后我们及时调整旅游立法的侧重点，废止了《成都市旅游管理条例》，另行制定了《成都市旅游业促进条例》，从专项资金、资源保护、立项与规划、旅游用地、基础设施、旅游商品开发、市场拓展、人才培养、信息服务和旅游采购等方面对旅游产业的政策扶持作了系统规定。该条例的颁布对我市旅游业的恢复发展起到了积极的推动作用。二是严格界定政府与市场、行政管理与契约自由之间的界限，促进政府职能转变。30年改革开放实践证明，只有充分发挥市场机制在配置资源中的基础作用，实行公平竞争，经济活动才有活力。这要求政府将职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，切实解决市场机制解决不了也解决不好的问题，维护市场主体的正当权益，惩处违反市场规则的行为，为市场竞争创造公平、宽松的制度环境，进而激发市场主体的积极性、创造性。本着这一认识，近年来我们一方面通过清理、修改、废止旧法规，不断减少和规范原有行政审批项目；另一方面，严把行政许可设置关，杜绝随意创设行政许可事项现象。比如，制定《成都市市容和环境卫生管理条例》时，主管部门希望以许可方式对洗车场实施管理。我们研究后认为，对洗车场的管理采用事后监督方式能够达到同样效果，故仍然采用备案方式。三是注重发挥法规的引导、激励作用，根据行为人不同的行为方式来确定能够有效发挥法规规范作用的相应制度。例如，《成都市物业管理条例》创设了保修金制度，规定开发商应当按照住宅物业建筑安装总造价2%的比例，交存保修金作为住宅物业保修期内保修费用的保证。保修期满，房屋未出现保修范围内的质量问题或者虽出现质量问题但开发商及时履行保修义务的，保修金本息退还开发商。条例实施后，为及时取回保修金，鲜有开发商拒不履行所售房屋保修义务现象发生。该制度的实施，既保障了业主的合法权益，又营造了良好的购房消费环境，利于我市房地产市场的健康有序发展。

——坚持立足改革实践，围绕统筹城乡综合配套改革试验区建设需要开展立法工作，推进我市城乡一体化进程。成都是西南地区特大中心城市，但同时又是大城市带大郊区，2003年前全市城市化水平不足40%。如何统筹城乡经济社会发展，解决好“三农”问题，实现城乡同发展共繁荣，是摆在全市人民面前的重大任务。2003年以来，在党中央、国务院和四川省委、省政府领导下，成都市坚持不懈地深入实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，着力从解决“三农”问题入手，探索成都科学发展之路。经过7年努力，初步形成了城乡经济社会发展一体化新格局，得到了党中央、国务院和四川省委、省政府的充分肯定。2007年6月被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。面对这一不断深化的改革进程，我们着力从以下两方面强化立法的保障功能。一方面，我们始终坚持把统筹城乡综合配套改革的伟大实践作为立法的基础，坚持立法与统筹城乡发展实践相适应，与党委的重大决策相结合，及时把改革取得的成功经验反映到立法当中，用法规形式固定下来，以巩固改革的成果，更好地为深化改革、加快发展、保持稳定提供有力的法治保障。比如，科学规划是城乡一体化的基本依据，也是科学发展的前提和基础，我们通过制定《成都市城乡规划条例》，明确城乡规划管理体制，统一全市规划编制机制，整合城乡规划监督资源，从而打破城乡分割的二元结构，促进资源在城乡优化配置、产业在城乡优势互补、人口在城乡有序流动、利益在城乡合理分配，促进城镇与农村良性互动、协调发展格局的实现。另一方面，我们坚持立法进程与改革进程相适应，既立足现实，又着眼未来。当前我市正处深化改革的关键时期，体制机制不完善等深层次矛盾还没有根本解决，面临的实践和需要破解的问题处于不断变化当中。为此，我们立法工作在固化改革成果的同时，也注意为改革的深化留下空间，把法规的“定”与改革的“变”有机结合起来，处理好稳定性与变动性、前瞻性与阶段性的关系。比如，《成都市统筹城乡发展促进条例》的制定，在2008年便列入了工作日程，我们始终积极审慎地推进其立法进程，本月才交付常委会初审，就是因为我市改革实践正在进行中，过早或草率实施立法，可能导致负面效果。

——坚持以人为本理念，不断完善社会领域立法，促进社会主义和谐社会建设。立法既是利益的表达、协调和分配机制，同时也是人权的保障机制，以人为本、尊重和保障人权是现代立法的题中之意和终极目标。近年来，我们坚持把满足人的全面需求和促进人的全面发展作为立法工作的根本出发点和落脚点，围绕为民、便民、利民开展立法工作，把实现人民诉求、满足人民需要、维护人民利益作为立法工作的终极目标，以人民群众高兴不高兴、满意不满意、赞成不赞成、答应不答应作为衡量立法质量的最终标准。一是加强公民权益保障领域立法。本届常委会组成以来，我市新立及正在审议的法规中，属特定群体权益维护范畴的达3件，占同期新立总数的33%。如，为保护我市妇女权益权利，拟制定《成都市妇女权益保障条例》；为确保弱势群体能够享有优质法律服务，制定了《成都市法律援助条例》；为制止擅自拆改房屋结构行为，保障市民人身财产安全，制定了《成都市房屋使用安全管理条例》。二是科学规范行政权力与责任，促进服务型政府建设。按照权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，规范、约束行政权力，在赋予政府及其工作部门必要的行政管理职权的同时，对行政管理权的适用范围、条件和程序等作出严格的规范，把行政机关的职权与责任、权力与义务，辩证地统一起来，促进行政机关严格按照法规规定的权限和程序行使权力、履行职责。比如，《成都市城乡规划条例》专门设置一章内容，详细规定了对市级有关部门和区（市）县、乡（镇）政府制定、实施城乡规划情况的各项监督检查措施。三是统筹兼顾社会公共利益与公民合法利益，实现“多赢”格局。我们每制定一件法规，每设置一个条款，都认真考虑和兼顾不同阶层与不同方面群众利益，眼前利益与长远利益，特别是弱势群体的利益。比如，制定《成都市养犬管理条例》时，意见严重分歧，大多数常委会委员和社会公众主张全面禁养，我们并没有机械采纳，而采取分类、分区域方式限养，既维护了社会公共利益，又保障了养犬群体的合法权益。

三、创新机制、拓展渠道，切实推进地方立法的民主化进程

立法为民是立法机关的宗旨，立法的活力和源泉在于人民，只有不断增强立法的民主性，拓宽人民群众参与立法活动的途径，切实做到倾听民情、反映民意、集中民智，立法才能实现高质量、高水平。同时，有序广泛的公众参与，能够把社会各阶层的利益诉求充分整合到立法决策中去，使各利益群体之间的利益得以协调，矛盾得以化解，从而促进社会和谐发展。基于这一认识，近年来我们努力增强地方立法的民主性，积极拓宽人民群众参与立法的渠道，自觉地将民主立法、群众参与原则贯穿于立法的全过程。一是公开征集立法项目，从源头上保证公众参与立法。在编制下一年度立法计划前，均在《成都日报》和人大网站上刊登公告，公开征集立法项目、建议。每年法工委都会从中归纳出具有一定价值的建议意见，会同相关专门委员会、政府法制办及有关部门研究后，分别列入调研计划或立法计划，一些较为成熟的则启动立法程序使之成为法规。二是面向社会广泛征求法规草案的修改意见，开辟群众利益诉求通畅渠道。每年遴选数件涉及市民切身利益的法规草案，全文刊登于市级报纸和人大网站上，公开征集市民的意见和建议，取得了良好的社会效果。三是认真组织立法调研，采取座谈会、论证会、协调会、听证会等多种方式，全面听取执法者、管理相对人及其他利害关系人的意见。根据各法规案的具体内容、审议情况，分别采取书面征求意见、部门职责协调会、管理相对人代表座谈会等方式听取各方意见，重大复杂的立法问题还组织了专题调研、专家论证甚至立法听证。四是建立健全立法顾问和立法咨询员制度，聘请了一批法学专家、资深律师担任立法顾问和咨询员；同时，还以市政协委员和民主党派中的法学专家为主，组建了立法协商专家组，有效地整合了立法资源。五是建立系统的地方性法规解释制度，赋予普通公民释法请求权，为保障公民权利提供了新的便利救济手段。

“盖君子之为政，立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治”。立法是人大的首要职责。我们应该继续积极探索，勇于实践，在地方立法工作中不断深化对科学发展观丰富内涵的认识，切实提高地方立法质量，为实现以人为本、全面协调可持续发展和构建和谐社会的目标奠定坚实的法治基础。