——中国特色社会主义法律体系基本形成后

地方立法发展取向浅探

 

海南省人大常委会法制工作委员会副主任  褚晓路

 

到今年年底，实现党中央提出的到2010年基本形成中国特色法律体系的目标已无疑问。这一目标的实现，标志着就全国范围而言，“有法可依”的目标已基本达到，“无法可依”的问题已大体解决，可以认为我国从总体上讲已初步迈入了法治时代，法制建设告别“初级阶段”，将向着更高级的目标和水平进一步发展和提高。地方立法在此过程中的使命和实现使命的途径值得认真探究。

我国已有的230多件法律、600多件国务院行政规章，涵盖了经济、政治、社会、文化、生态建设的各个领域，加上7000多件地方性法规，已经形成了一整套较为完整的法律规范。我们认为，在这样的情况下，地方法制建设以及地方立法的任务非但没有减轻，反而要求更高、任务更艰巨了。这是因为，地方立法的重点须更多地转移到从本地实际出发进行自主性立法上来，而且在配套性立法中也更需突出本地特点。地方立法在调整内容、规范程度等方面的差异扩大，自主性立法将逐渐成为地方立法的主要形态。如何伴随国家法制建设进程，更成熟地开展自主立法，在维护国家法制统一的前提下突出立法的地方特色，从而更有效地促进和保障地方发展，应是地方立法在新时期探索实践的基本主题。围绕这一主题，似应从四个方面加以努力：

一、根据各地发展条件和实际需要发掘立法题材。

地方特色是地方立法的生命，应是衡量地方立法质量的主要标志，而是否具有地方特色，首先要看其是否能够在体现国家立法共性的同时突出其个性、差异性和特殊性。我国疆域广阔、人口众多，各地的经济文化发展水平很不平衡，地理环境和自然资源的分布状况也极不一致，从而造成了我国多样化的地方实际。地方立法“有特色”就是地方立法要能充分反映本地政治、经济、地理、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况，充分满足本地各方面发展对立法的要求，注意解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题，使地方经济、社会发展以及社会稳定建立在法制的轨道上。

今年以来，我省人大常委会按照省委的要求编制《海南国际旅游岛建设发展专项立法计划》，在从本地实际需要出发发掘立法题材上进行了积极探索。近年来，国家陆续制定、批准了一批区域性发展规划，从不同地方的条件出发明确其发展道路，建设海南国际旅游岛也上升为国家战略。我们认为，建设国际旅游岛是贯彻落实科学发展观在海南的集中体现和具体要求，为建设国际旅游岛提供法制保障，是今后一个时期海南立法工作为大局服务的基本要求。经对海南国际旅游岛的立法需求进行系统、深入的研究以及向全社会征求意见，我们从推动旅游业及其他支柱产业的健康协调发展、改善民生、生态建设、改革创新和扩大开放等方面加以整体把握，提出了四大类56个立法项目，该专项立法计划已获省委批准，拟于六年左右实施，完成后，与200余个现行有效的本省法规一道，将形成具有鲜明海南特色和特区特点的国际旅游岛法规架构。

归结实践中遇到的实际情形，主要应当在三个层次上突出本地独特立法特色与风格：一是针对本地特有的问题立法，如我省的红树林保护、珊瑚礁保护、天然橡胶保护、农垦改革、燃油附加费征收等。此类问题，不具全国普遍性，国家不可能立法，地方必须自行规范，填补法律空白。一些国家可能立法，但在可见的将来还难以进入制定程序，而本地又迫切需要的，亦属此类。二是虽非本地独有立法题材，但在该领域本地面临特有或突出的问题的，如我省的农药管理、物业管理、水资源管理、集体林地和林木流转、旅游业管理等方面立法。这一类应当在细化法律规定中体现地方特色，结合本地实际在具体规范的有效性上务实创新，增强针对性和可操作性。三是就特区而言，应当根据本经济特区发展的实际需要，充分运用特区立法权的创制、变通、填缺功能制定法规，在本经济特区内施行。海南和其他特区在二十余年的立法探索中，产生了大量成功和有效的立法实例，如海南特区的积压房地产处置、律师执业、企业法人登记、完善省直管市县体制等法规，在今后的国际旅游岛立法中也势必将大量运用特区立法权，这些实践中所蕴含的法理意义应当充分总结和梳理，以完善我国的授权立法理论，引导特区立法更好、更快地发展提高。

二、着眼于法律法规实施的需要加强配套制度建设。

目前，“有法可依”的问题虽已从总体上解决，但“有法必依、执法必严、违法必究”的问题解决得还不很理想。这有执行中的种种原因，但从源头上追索，法律法规的有些规范较为原则和笼统，而配套法规和实施细则的制定跟不上，造成难以执行和落实或在执行中易走偏，是重要原因。这在我省较为普遍和突出，各地的情况恐亦相近。也就是说，虽然已有了成体系的法律，但执法依据和具体规范仍然不很充分、不够周详，解决“有法难依”，应当是今后地方立法工作的一个主攻方向。

法律制度的建设应有鲜明的层次性，按照各层次不同的功能，相互衔接与补充，从而形成一整套完备的规范。首要的是国家立法的层次，这一层次须兼顾全国的情况，提供基本规范，同时也应尽可能切合实施的需要，增强可操作性。其次是地方立法，在这一层次应结合本地实际细化法律规范，其可操作性应高于法律，而又有别于执行层次的实施细则。即使是地方实施性立法也难以穷尽实施层面的各种情形。这就产生了第三层次的制度建设要求：各个执行单位的配套规章制度建设。这虽不属于立法范畴，却是立法的重要延伸和补充，因而立法机关也不能不加以关注，并应依法加以指导，加以必要的督促。从我省情况来看，这是目前最薄弱的一个层次。如，法规中设置了大量的行政处罚，而不少执法部门对行政处罚自由裁量权的运用缺乏具体制度规范，致使执法不公现象层出，人民群众和企业反映强烈。两年前，我省人大对此问题作了专题调研，促使省政府就规范行政处罚自由裁量权的运用下发文件，这一状况逐步得到扭转。

回顾立法实践进程，我们认为应当形成这样一个共识：就省级立法而言，在基本法律、法规已大体具备的情况下，应当把单项立法摆到突出位置上来。单项立法可针对本地的特殊需要，解决国家立法难以涉及的具体问题。在许多情况下，单项立法也是实施性立法，即将综合性法规、法规中的原则性规定加以展开、细化，使之成为可供直接遵循和适用的具体规范。如，我省早在10年前就制定了《海南省旅游条例》，其中对旅游业各个主体的行为以及管理部门责任等均有规定，但失之于原则、笼统，执行中落实难，旅游业存在的市场秩序混乱、恶性低价竞争、“旺丁不旺财”等问题长期故我，难以根治。在制定《海南国际旅游岛建设发展专项立法计划》中，我们决定一方面根据新形势新要求对旅游条例作全面修订，另一方面就旅行社、导游、旅游车、景区景点、酒店、餐饮业、文化市场以及旅游价格、旅游商品开发、旅游行业协会等分别制定管理办法，全面规范旅游业各类从业主体行为，同时明确和落实各有关部门的管理、服务责任。为适应旅游新业态发展的需要，还将就邮轮游艇产业、潜水、高尔夫产业、海洋旅游、森林生态旅游以及海岸带管理及开发利用、西中南沙群岛旅游开发、无居民岛屿开发等制定单项法规，从而形成一整套完整的旅游法规体系，从根本上改变我省旅游业管理和发展依据不足、保障不力的问题。该专项立法计划中的56个立法项目，仅有4个属综合性法规，其他均系单项法规。我们体会到，社会主义法律体系基本形成后，地方立法的空间仍然很大，只要转换一下视角，往“深”处挖掘，朝“细”处用功，解决本地经济、政治、社会、文化、生态建设中的实际问题，就会发现立法题材很多，立法创新的空间十分广阔。单项立法内容单一、焦点集中，条款较易写得具体实在，可操作性和可遵循性强，而立法成本相对较低、用时较短，便于灵活运用。充分利用其优势，把单项立法作为今后地方立法的一个基本着眼点和着力点，必将使地方立法的自主性、创新性大大增强，对将法制建设推向深入起到举足轻重的作用。

三、从练好法“外”之功入手提高立法质量。

我国地方立法由速度型向质量型的转变多年来一直在进行，以中国特色社会主义法律体系基本形成为标志，立法工作应进入由主要解决“无法可依”向提高立法质量整体转型的新阶段。立法质量取决于多方面因素，以往我们从改进立法技术、推进立法民主化和科学化、加强立法机构建设等方面讲得较多，这些都很重要，但除了这些法“内”之功，与“功夫在诗外”同理，法“外”之功也很重要，需要引起足够的重视。

一是按照科学发展观和现代法治的要求，切实转变观念，以先进的理念指导立法。立法质量首先取决于正确的价值取向，在不同理念指导下所立之法大不相同。如，“以人为本”是科学发展观的核心，首先应当在法律法规中得到正确和充分的体现。愈加尊重人性和尊严，已成为我国立法的一个必然趋势。应切实克服“权力本位”的影响，做到“权利本位”，实现由“管理型”立法向“服务型”、“协调型”立法转变，在各项立法中充分和具体地体现权力与义务相统一、权利与责任相一致的原则，扭转以国家管理权力的片面强化为目的的立法，切实以公民、法人和其他组织合法权益的促进为皈依，以平衡国家公权和公民私权、实现权利与权力的和谐发展为目的来立法。目前的社会现实表明，许多问题表现在社会上，但根源在于执法部门及其人员执法不严和执法不公、执法不廉，一些执法部门本身已成为法制建设和地方发展的阻力。必须更加注重法的控权性，从法律制度上控制权力过于集中和权力滥用和腐败，使权力依法行使。在制定法规时，应当尽量完善和细化权力行使界限和程序，严防偏袒权力的滥用、违法增设权力、任意限制、剥夺公民合法权利等情形出现。

倡导民主立法，夯实立法的民众基础，是“以人为本”对立法程序的要求。立法的过程既是按立法程序办事的过程，也是贯彻民主集中制、夯实立法的群众基础过程，立法能否最大限度地体现法律法规受体的意志，直接决定了立法质量，也决定了法律法规施行的实际效果。对于如何在地方立法过程中更好地走群众路线，过去我们已做了不少探索，今后还应继续深化实践，完善民主立法、科学立法的机制和具体形式，在其运用的制度化、常态化上下功夫。

除牢固树立民本观念外，还应当牢固树立全局观念、服务观念、良法观念、创新观念和与对外开放相适应的国际化理念，保证每一部法规不仅是一般意义上的“良法”，而且是立法目的明晰，符合中国特色社会主义本质属性和现代法治理念要求的，与人民根本利益和本地科学发展要求高度契合的法。

二是扎扎实实做好立法的各项基础工作。我们在长期的立法实践中体会到，民主立法、科学立法和立法创新、提高立法质量都必须建立在扎实的工作基础之上。只有在立法需求的把握、指导法规草案的起草、审议修改、重点难点问题的解决等环节上都做到主动而为、心中有数，立法机关才能真正掌握立法工作的主动权，从而充分发挥地方立法的功能和作用。自主创新、突出地方立法特色，无疑对做好基础工作的要求更高了。

毋庸讳言，以往人大在立法工作中有时处于较为被动的状态，往往是接到“一府两院”的什么立法建议就立什么法，有时对“一府两院”提交的法规草案审查、审议把关不够严，以致一些法规中存在部门利益倾向等问题，这固然有多方面的原因，但也与人大自身的立法基础工作不够扎实有直接关系。在地方立法自主性增强的情况下，这种被动性的不利影响更易凸显。对于海南来说，充分运用特区立法权是立法创新活力的主要源泉和动力，而这一珍贵的立法资源目前还没有用足，这固然与思想解放是否彻底、正确把握特区立法创新与国家法制统一关系的能力、授权立法理论和相关法律制度的完善程度都有关，但从立法机构（包括立法工作机构）自身的工作而言，能否全面系统地研究和掌握相关立法需求，是否对立法中所涉及问题及其解决办法有深入了解和研究，对于增强立法创新的针对性和有效性，起着关键性的作用。我们在一些特区法规的制定过程中体会到，离开了对立法中实际问题的了解和把握，空谈正确处理立法创新与法制统一的关系没有意义，解放思想离开了具体的标准也无从谈起。近年来，我省人大从做好基础工作做起，在立法中努力发挥主导作用。收集信息、立法调研、相关理论研究和交流等工作明显加强，逐步做到心中有数，遇事有主张。如，在编制国际旅游岛专项立法计划时，我们提出的部分立法项目起初不被有关部门接受，由于我们对有关情况了解较细，相关研究做得较深入，经申明理由，反复协调，最终取得了共识。

为了进一步加强立法的基础工作，应建立和完善立法项目库以及相应的资料库，加强系统研究，主动把握今后一个时期本地立法的总体需求和项目选择，对各项立法中的重点、难点问题也应进行充分的研究和论证。要围绕立法研究广泛搜集有关信息，加强与各有关方面的沟通与联系。还应逐步建立和扩大立法人才库，充分利用社会智力资源。我们将以省立法研究会为平台，以立法课题研究为纽带，把本省乃至全国的专家学者组织起来进行立法研究和法规草案起草等工作。还要继续探索完善在法规起草、协调过程中发挥立法机关的指导作用的机制和方式，引导各项立法在维护国家法制统一的前提下加大创新力度。