深圳市人大法制委员会

                           

国务院批准的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》赋予珠江三角洲地区“科学发展、先行先试”的重大使命，要求深圳在推进珠江三角洲地区和全国的改革开放中发挥窗口、试验、示范和带动作用，在解放思想、改革开放、落实科学发展观和构建社会主义和谐社会等方面走在前列。深圳要在珠三角改革发展中发挥带动引领作用，

应当充分利用两个立法权的优势，坚持科学立法、民主立法，为科学发展、先行先试提供法制保障。

现代立法是一项科学活动。党的十七大报告指出：“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”科学立法、民主立法是现代立法中应当遵循的重要原则，是提高立法质量的内在要求，也是近年来深圳市人大及其常委会矢志不渝的追求目标。

一、坚持科学立法

科学立法从宏观方面说，应当尊重经济社会发展的客观规律和立法规律、制度建设规律,体现民主精神，确保立法的科学性、合理性和公正性。马克思说：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么我们就应该责备他极端任性。”科学立法从微观方面说，应当增强法律、法规的前瞻性、针对性、实用性、可操作性，克服立法中的主观随意性、盲目性，避免或减少错误和失误，降低成本，提高立法效益。科学立法的实现是一项复杂的系统工程，立法理念、立法体制、立法指导思想、立法程序、立法决策过程、立法人员的素质以及民众的法律意识、社会经济发展水平等，都对立法的科学性有着重要影响。这里想重点谈一谈实现科学立法应当完成的几大转变。

（一）由粗放立法向精细立法转变

改革开放初期，由于经济社会发展迅速，社会关系急需法律调整，法制建设亟待加强，要求加快立法步伐，不过分拘泥立法细节，一时解决不了或掌握不清的问题，先放在一边或作原则规定以应形势之需，或以“有总比没有好”的观念来处理一些重大立法项目，作“宣示”性立法，这些都是前期粗放立法的表现。粗放立法不是科学的立法观，直接影响着法律、法规的质量，进而影响到法律、法规的权威性、可行性。深圳在获得特区立法权之初，本着急用先立的原则制定的一些法规有的就属于粗放式立法。法律、法规的生命力在于精确和细腻，粗放立法只是特定历史时期立法工作的权宜之计，在社会主义法律体系初步建立，立法经验日益丰富，法学理论日渐成熟的情况下，立法工作不仅要注重速度，更要注重质量，适时地由粗放立法向精细立法转变，以应对纷繁复杂、日新月异的现实生活的要求，使法律、法规便于遵循和执行。近年来，深圳市人大常委会结合深圳实际，制定了大量补充、细化上位法的实施性法规，如：《深圳市实施〈中华人民共和国工会法〉办法》、《深圳市市、区人民代表大会常务委员会执法检查条例》、《深圳市法律援助条例》、等，还针对特定问题，特定事项进行专项立法，如：《深圳经济特区反走私综合治理条例》、《深圳市查处无证无照经营行为条例》、《深圳市建筑市场严重违法行为特别处理规定》、《深圳经济特区加强知识产权保护工作若干规定》、《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》等。这些精细化法规，具有较强的针对性和可操作性，实施效果较好。2006年3月深圳市人大常委会制定并颁布的《深圳经济特区改革创新促进条例》，将改革创新的基本程序法定化，要求改革创新在法制化框架内进行，由摸着石头过河向有序规范进行转变。这项精细化立法，有力地推动了深圳的改革创新向纵深化推进。

（二）由应急立法向系统立法转变

需要什么法就立什么法的实用主义，确能解决法律短缺问题，但在法律体系基本建立的今天，更应着重解决体系内的和谐性和系统性。立法是一个庞大的社会工程,涉及到社会各子系统及有关元素。科学立法应当从“整体性”原则出发,有目的、有计划地按照法制社会、法制国家建设的要求进行立法，编织更细密的法网，以发展为纲，增强立法的目的性；服从全局，进行立法整体规划；强调立法互动，建立立法信息交流机制。为了贯彻落实《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》精神，推进深圳循环经济发展，促进资源有效利用和经济社会可持续发展，深圳市人大常委会于2006年3月制定并颁布了《深圳经济特区循环经济促进条例》，并把循环经济立法作为一个系统来考虑，着手制定一批配套法规的同时，修改一批过时法规。在此后的三年里，先后制定了《深圳经济特区建筑节能条例》、《深圳经济特区建设项目环境保护条例》、《深圳市建筑废弃物减排与利用条例》等配套法规，《雨水和再生水利用条例》已列入2009年立法计划。此外还计划按照促进循环经济发展的要求修改此前制定的《深圳经济特区环境保护条例》、《深圳市节约用水条例》、《深圳市资源综合利用条例》等条例以及其他法规中与循环经济基本制度、原则和措施不协调的内容，使循环经济立法体系化协调化。循环经济立法是深圳系统化立法的一个缩影，深圳在劳动关系、社会保障、环境保护等方面的立法已基本实现了系统化。

（三）由体制内立法向社会立法转变

现行立法多数是由政府向人大提出立法议案、经常委会审议、立法机构调研论证及修改、再审议等程序，这是体制内立法。这种模式易产生立法中的长官意志，特别是常委会有领导、领导和委员相当部分来自“官员”，长官意志是惯有思维方式。而立法机构尽管有许多专业法律人员，但法律常常让位于政治，下级需要服从上级，不利于立法的科学性。而社会立法则是由独立机构以科学方式进行调研论证，得出独立结论，由专业机构对专业问题进行论证，其调研论证的组织、过程不受长官既有观点、结论的影响和约束，可以保证其中立性、客观性，从而尽可能达到科学性。深圳早在1993年就开始了委托立法尝试，分别将《深圳经济特区股份有限公司条例》、《深圳经济特区有限责任公司条例》委托给北京大学、华东政法学院起草，两个公司条例的制定，为国家制定公司法提供了经验。后来又分别将《深圳经济特区股份合作公司条例》、《深圳经济特区商事条例》委托给中国政法大学和清华大学起草。目前正计划总结委托立法工作经验，起草委托立法工作规则，将委托立法工作规范化制度化。

（四）由轻立项论证向重立法前评估转变

立法界有人用“当年结婚、当年生孩子”来调侃我们的立法情况。每年列入立法计划的立法项目，有些是尚未进行立法前调研论证的。这些立法项目或是压力集团强烈要求的，或是领导点名强行列入的。有些领导认为立法如同文件，可以加班加点赶出来，而要进行有目的、有意识的立法前调研，短期内出不了成果，起草单位特别是政府部门不愿意干。这些立法项目列入立法计划后，有的经调研不成熟、不具有立法必要性而搁置；有的因领导变迁而夭折；有的强行拼凑重复他法、抽象立法而成为宣示性、观赏性立法。改变这一现状的方法是建立立法前评估制度，不具备相当条件的立法项目不能进入立法计划。立法项目应当具备调研报告，专业性技术性研究报告，成本效益分析报告，有法规初稿且初稿已解决立法的必要性、与现行法的关系、主要制度设计论证、可行性初步研究等问题。深圳市人大常委会在2007年将制定《社区建设条例》和修订《深圳市制定法规条例》分别委托给深圳大学法学院和深圳市法制研究所对制定和修订的必要性、需要解决的主要问题以及解决方案的合理性、合法性、可行性等进行调研论证。经过半年的调研论证，两单位完成委托立法调研工作，两条例的调研结论分别是：社区建设的立法时机尚未成熟，宜暂缓进行；《深圳市制定法规条例》应当修订并附有修订建议稿。深圳市人大常委会基本同意两单位的调研意见，决定在适当时候以修订建议稿为蓝本，修订《深圳市制定法规条例》。

（五）由立法机构独家调研论证向运用社会力量调研论证转变

当立法项目进入审议程序后，一般有两种情况需调研论证，即委员提出的现实或法律问题和委员未提出但草案中存在的实务或法律问题。目前往往是统一交由人大专门委员会或者常委会的工作委员会即立法机构去完成调研并在下次常委会上由其说明。这种方式的问题在于立法机构不可能拥有门类齐全的专业人才，相应的信息资源及信息处理能力不足，其调研结果具有极大的或然性。被调研单位、参加座谈会人员的观点对立法机构有感性影响，而未被列入调研的单位、人员的其他意见、不同意见则不能为立法机构感知。这种调研方式带来的影响和后果很可能是立法不全面、不客观，制度设计难以保障是科学的。另一方面，由于委员的意见中有部分是领导同志的意见，立法机构已经感知到其倾向性，在调研中给予高度关注，小心翼翼地处理，难免出现主观倾向。由于立法机构具有上述局限性，解决此问题的方法是可以运用社会力量来保持调研方法的科学性、调研结果的客观性以达到调研论证的科学性。而立法机构在这种方式中起组织、验收、评判调研结果的作用，不预先设定目标要求，不参与社会组织的调研活动，调研结论由社会组织独立完成。专业的问题应由专业机构、专业人才和专业手段来解决，而不是由政治家或单纯的法律专家来解决。目前深圳进入审议程序的立法项目其调研论证主要由承办该法规的专门委员会或者工作委员会负责，今后应当拓展调研论证渠道，选择专业性、技术性较强的问题委托社会组织调研论证。

（六）由单纯重制度设计向兼顾立法实施条件转变

立法机关在立法时往往只考虑法律制度的设计，不考虑立法后如何执行，执行该法所需要的条件是否具备。因此，法律、法规生效后，执行部门因职能增加，需要增加机构、编制、人员，就跑编制人事部门；需要增加经费，就跑财政部门；需要物资技术手段就跑相关部门。而有关部门因此与执法部门讨伦还价，执法部门因无足够条件满足执法需要，使执法效果大打折扣。按照现行管理体制，立法机关无权过问执法所需条件事项，仅能在执法检查中发现问题，提出要求，相关政府及部门即使不解决，人大也无相应制度措施予以解决。长期以来，这种状况导致执法不到位、法律权威性减弱，社会诟病较多。“徒法不能以自行”，没有实施条件的立法只能是一纸空文。立法机关，特别是议案提出机关在制度设计时，必须兼顾立法的实施条件，议案中即应当提出解决实施条件的方案，如无执行条件，立法则不应进行。《深圳市学校安全管理条例》规定学校应当配备注册安全主任，具体负责学校安全工作。但是在条例实施一年半后的执法检查中发现由于编制问题，大部分学校没有配备注册安全主任。虽然这一问题在深圳市人大常委会的督办下基本得到解决，但我们在今后的立法中也应当引以为戒，在制度设计时兼顾立法的实施条件。

（七）由重立法项目完成向重实施效果转变

实践是检验真理的唯一标准。一件法规是否具有科学性，必须经过实践的检验。没有实施效果的检验，则立法没有质量的评判，没有质量的评判，立法者可以无责任感或羞愧感地自由造法，进而使立法质量也无人把握。现实中，立法者重视立法项目的完成，立法有业绩，总结好写，给人以有政绩的感觉，所以在位者重立法项目完成。而立法后评估则侧重于找出立法的问题，颜面上不好过，并且实施评估者往往是下属，不便于给在位的领导不好看，也不愿意去作评估。再者，评估中常常除了立法问题，还有实施问题，评估后往往引出矛盾，引起实施部门的不满，因此，立法后评估更难进行下去。至于立法质量，其结果由于法律实施效果显现慢，等物是人非，无人负责了，才好评价，所以，轻立法后评估现象比较明显。目前，立法界、理论界对立法后评估呼声很高，但鲜有响应。除上述因素外，评估制度尚未建立、评估机制尚未形成（如第三人独立评估）等也是重要原因。立法后评估是对立法的回顾与检讨，以便及时发现问题，吸取经验，总结教训，对法律、法规及时进行修改。与立法时的字斟句酌相比，我们对法律、法规实施效果的关注远远不够，既然已经付出了立法资源，就应该回头看看立法成本的收益如何。美国、日本等国都将评估制度广泛运用于立法领域。科学立法不能没有立法后评估，更不能没有独立的第三方评估机制。对法规项目进行立法后评估，是各地的普遍做法，深圳市人大在立法后评估的方式上进行了新的尝试，2008年制定的《深圳市市、区人民代表大会常务委员会执法检查条例》要求“市人民政府向市人民代表大会报告工作时，其工作报告的内容包括本年度特区法规、较大市法规的实施情况。市中级人民法院、市人民检察院、市人民政府有关部门、机构应当在每年一月份向市人大常委会提交上一年度特区法规、较大市法规实施情况的书面报告。”报告包括：实施情况以及实施中存在的问题，完善本市有关立法的建议等。旨在通过法规执行机关的报告，了解立法质量，改进立法工作。

二、坚持民主立法

党的十七大报告提出：坚持国家一切权力属于人民，从各个层次，各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。民主立法是实现人民当家作主、确保党的主张和人民意志相统一的重要途径，是人民管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业的重要方式。而公众对立法的知情和参与是民主立法的具体体现，也是国家政治文明、精神文明、社会文明进步的重要标志。民主立法具有实现民主权利、体现民主价值、提高立法质量等多种功能。坚持民主立法，必须保障公众对立法的知情权和参与权。

（一）对公众立法知情权的保障应当制度化法律化

立法的知情权是公众的一项权利，不论是中央立法机关或是地方立法机关的立法活动，不论是立法内容还是立法程序，公众都有知晓的权利。保障公众对立法的知情权，是立法机关的义务，也是立法民主、公众立法参与权的前提和基础。民主立法中的“知情”，一是公众应当知悉立法机关的全部活动，知悉常委会委员、人大代表在立法过程中的态度、言论和行动；二是民众应当知悉法律、法规草案的原由、原则、主要内容、法律后果及法律责任等，知悉一些重要法律制度的调研论证、听证情况；三是公众了解、知悉的立法信息应当是真实、全面、充分和及时的。年度立法计划，法律、法规草案及二审、三审的内容都应当公开。同时立法过程也应是开放式的，不论是常委会审议，还是专门委员会审议都应当向社会公开，让公众知道法律、法规是怎样制订的，进而监督常委会委员、立法机关及其立法机构，使行使立法权的人打起精神，负责任地进行立法活动。

全国人大常委会已决定从今年起所有法律草案全部公开，而目前地方人大则还是有选择地公开法规草案，不能全面地保障公众的知情权。无论是全国人大还是地方人大，公开立法草案尚未成为法律制度和立法机关的法定义务及立法的法定程序。将立法草案公之于众，使议案提出者的立法目的、调整范围、制度设计、权利义务等核心问题受评于公众，草案中的权力与权力、权力与权利，解决目前问题的考虑与长远目标的设计等展现于公众，立法中部门立场、部门利益等暴露于公众。公众对起草者、议案提出者的工作予以评价、提出意见建议，使立法不再是议案提出者与立法机关的双边角力，而成为有公众作为评价者参与的三方机制。立法者可以借力公众评价，匡正制度设计中的缺陷和不足，起草者、议案提出者在设计草案内容时因面临公众评价也会小心谨慎，仔细论证。

落实和保障立法的知情权也关乎立法质量。目前不论是中央立法还是地方立法，修改法律、法规的数量加大已成普遍规律。对此现象，立法者的解释是经济社会发展太快、立法因此不适应，需要及时修改。其实这种现象反映的是立法时立法机关囿于行政机关的立法态度，无法也无能力倾听其他意见尤其是法律、法规施行后执行者、受影响者的意见，调研论证不足，前瞻性不够，一旦出台，即遇到法律制度设计不周全不严密，可操作性差，执行困难等问题，需要修改完善。立法质量的高低，与公众知情权的落实和保障程度有直接关系，建立常规的公众立法信息获得机制，将立法公开制度化法律化十分必要。正在讨论修改中的《深圳市人大常委会关于民主立法、科学立法的若干意见》将法规草案的公布、立法听证、法规草案的意见征求等制度化程序化，进一步保障公众的立法知情权。下一步我们还将适时启动修订《深圳市制定法规条例》，将这些制度法定化。

（二）对公众立法参与权的保障应当制度化程序化

立法属于公共政策的范畴，是需要通过有关公民、社会组织的遵守与执行实现其立法目的，透过权利义务而组织实践。由于涉及当事人的利益，因此，其参与立法是合理应当的。按照我国立法法的有关规定，立法权在全国人大及其常委会和地方人大及其常委会。公众参与立法的目的是向立法机关反映民意，使立法机关掌握公众对该立法的心理状态、情绪反映、接受程度，使立法能为社会接受或者重新选择时机适时立法；同时，也能集中民智，从公众的参与中吸收不同意见甚至反对意见中的合理成分，发现解决问题的最佳方案。目前，公众参与立法的意愿强烈，而我国缺乏完善的立法制度，尚未形成公众有效参与立法的机制、体制。

立法机关民主立法的各种作法被称为开门立法，常见的形式有：公开征集立法计划项目，委托起草，公开立法草案征求意见，召开座谈会、专家论证会、听证会等。这些民主立法的形式确能起到反映民意、集中民智的作用，其问题是没有制度化，即使是有制度，也极其原则，这就给立法机关以极大的随意性，可选择性，从而带来民意反映的不确定性，立法质量的不确定性。公民有序参与国家政治生活的有序即是把公众参与制度化程序化，使公众能够在法定程序中表达意愿，提出意见。同时也使这种参与成为立法机关及其领导人不能随意变动，绕不开、躲不掉的门槛，成为立法机关的法定职责，而不是其施舍给公众的“重视”。让公众在法定程序中参与立法，其制度化的手段是修改《立法法》和地方的制定法规条例，将公众参与立法的原则、方式、程序等变成法律制度，规定立法机关的“规定动作”和“自选动作”。“规定动作”即每一项立法项目必须遵守的程序原则，工作方式，无此动作不能进入下一个程序；“自选动作”则是针对特定法律、法规中特定问题设计的程序，由立法机关根据客观情况而决定采取的方式。

在立法的各环节设定公众参与程序的同时，应当设定压力机制，否则公众的意见可能象沙子滤水不起作用。压力机制也就是公开反馈机制，即立法机关应当将公众立法的意见、建议整理后公开，将争论较大或者关键制度的论证情况公开，将意见采纳情况公开，使立法活动成为公众评价的对象，从而对立法机关形成压力。压力机制也可以促使立法机关注意挖掘沉默的多数人意见，尊重少数派和话语权较弱者的声音，同时防止立法机关将公众意见束之高阁，使参与机制形同虚设。

多年来，深圳市人大常委会始终坚持开门立法，广泛征集意见。《立法法》颁布不久，便制定了《深圳市人民代表大会常委会委员会听证条例》，并将听证运用到《深圳经济特区人才市场条例》、《深圳市停车场规划建设和机动车停放管理条例》、《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》等的立法过程中。2008年还在《深圳经济特区无线电管理条例》的立法听证中引入辩论机制，更加充分的保障利益各方在立法中的话语权，吸引更多社会公众有序参与立法。今后，我们不但要在立法制度上设定、完善有关主动组织公众有序参与立法的程序制度，而且还要在具体的立法活动中发挥其主观积极性，创造各种条件便于公众参与立法，如提供适度的法律指引、指导，对问题作出科学、客观的解释，把吸纳意见情况公之于众等等，给公众参与立法以帮助和鼓励，更为全面地保障公众的立法参与权。