——对汕头市地方立法工作的回顾和展望

汕头市人大常委会法制工作委员会

 

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。2010年，中国特色社会主义法律体系基本形成。在此新形势下，对我市的地方立法工作进行回顾和展望，对于做好今后的地方立法工作，进一步完善社会主义法律体系，具有重要的现实意义。

一、汕头市地方立法的主要实践

1996年3月，八届全国人大四次会议授予汕头经济特区立法权。2000年3月，《中华人民共和国立法法》赋予汕头较大的市地方立法权，标志着我市的民主法制建设进入了一个新的发展时期。市人大及其常委会从汕头经济社会发展的具体情况和实际需要出发，认真履行法律赋予的职责，积极稳妥地推进立法工作，坚持以人为本、立法为民，不断加强和改进立法工作，注重立法质量，突出地方特色，立法步伐不断加快，立法质量不断提高，立法制度不断完善，立法工作取得了丰硕成果。至2010年8月份，共制定、修改、废止法规74 件，现行有效法规 49件：其中经济特区法规 22件，较大市法规 24件，法规性决定3件。这些法规既有规范市场主体、维护市场秩序、培育市场要素、完善社会保障方面的立法，又有加强城市管理、转变政府职能、促进环境保护和产业发展方面的立法；既有注重科技教育文化建设、突出侨乡特色保护华侨权益的立法，又有完善人民代表大会制度、发展民主政治方面立法。为汕头经济发展和社会全面进步发挥了重要作用，为发展社会主义民主政治，建立社会主义政治文明，推进依法治市做出了积极贡献。

在立法工作中，我们主要突出做了以下工作：

1、经济社会立法并重，不断拓宽立法领域。在经济立法方面，通过立法培育市场主体，维护市场秩序，发展要素市场，加强市场监督，强化社会保障，解决束缚生产力发展的体制性障碍。市人大常委会制定了个人独资企业条例、审计监督条例、建设工程招投标条例、惩治生产销售伪劣商品违法行为条例、企业职工社会保险条例、环境噪声污染防治条例、电力设施建设与保护条例、预防和查处窃电行为条例等法规，为统筹经济社会全面、协调、可持续发展，提供有效的法制保障。在加强经济立法的同时，不断拓宽立法领域，加快了教育科技文化、城市和社会管理、民主政治领域方面的立法步伐。市人大及其常委会制定的义务教育条例、中小学校规划建设保护条例、文化市场条例、促进科技成果转化条例、专利保护与促进条例、城市规划条例、市容环境卫生管理条例、市政设施管理条例、森林防火管理规定、殡葬管理条例、行政执法监督条例、立法条例、立法听证条例、人大及其常委会议事规则、讨论决定重大事项规定等一系列法规，有力地促进和保障了中国优秀旅游城市、环保模范城市、国家卫生城市和国家园林城市的创建，净化了城市文明环境，提高了市民的文明素质，促进了教育文化事业的发展，推进了民主政治建设。

2、坚持以人为本理念，维护人民根本利益。坚持以人为本，维护广大人民群众的根本利益，是汕头立法工作的出发点与落脚点。市人大常委会制定了市容环境卫生管理条例，突出人是城市的主体，既是良好市容环境的受益者，又是良好市容环境的建设者、维护者。对相对人违法行为的处理坚持先教育后处罚，对行政管理机关既赋予权力也使其负有责任，较好地适应了城市建设和管理工作的需要，为保障人民群众身体健康、促进经济社会和谐发展，创造了清洁、优美、文明的城市环境。针对汕头属于水资源缺乏地区，水资源事故有所增加的情况，我市制定了生活饮用水源保护条例，建立了污染应急处置机制，明确了水源污染责任单位和个人的责任和义务，规范了跨市水源污染事故的协调处理机制，大力治理饮用水源污染，严厉打击违法排污行为，为保护饮用水源水质，保证供水安全，让人民群众喝上放心水，提供了制度保障。鉴于汕头重大火灾事故时有发生，消防工作面临严峻形势，我市制定了消防条例，明确了推进消防工作社会化的立法导向，加强了消防安全教育、培训工作，强化了预防火灾的各项监督措施，规范了涉及消防安全的行政许可制度，突出了对我市消防重点、难点问题的处理，进一步完善了法律制度，为依法预防和减少灾害，保护公民人身、财产安全和公共财产安全，维护公共安全，提供了有力的法律保障。  

3、适应改革发展需要，加强创制性立法。市人大常委会以改革和探索精神，重视创制性立法，及时制定经济社会发展急需而国家、省又尚未立法的法规。在制定的法规中，属于创制性、自主性的法规就占了一半。在起草方式上，市人大常委会探索了自行起草、联合起草、组成起草小组起草等多种法规起草途径，加快了创制性法规的制定步伐，积极以立法创新推进体制创新和制度创新。为了优化个体私营经济发展环境，解决发展中存在的一些重大问题，汕头制定了国内首部个人独资企业条例。条例突破了旧体制下形成的歧视、限制个体私营企业发展的许多条条框框，进行了一系列的制度创新，多方面填补了国家立法空白，确立了个人独资企业的法律地位，规定了个人独资企业的十项权利，细化了个人独资企业清算和承担责任的程序，严格规范了政府行政行为，规范解决了个体私营经济发展的体制性、政策性障碍，为个人独资企业的发展创造了良好的法制环境。为解决侨房遗留问题、凝聚侨心，我市率先在全国制定了华侨房地产权益保护办法，维护了华侨、归侨、侨眷在房地产方面的合法权益，在华侨、归侨、侨眷中产生了强烈反响。为消除语言隔阂影响、改善投资环境，制定了推广和使用普通话决定。我市制定了全省第一部防御雷电灾害条例，在国家、省没有相关立法的情况下制定出台了旅游业条例、旅游资源保护和开发条例、企业职工社会保险条例等法规。这些法规出台后，在省内外产生了积极广泛的影响。立法先行，对优化法制环境，规范行政管理，保护人民权益，促进经济社会发展，起到了积极作用。

4、立足汕头实际，促进改革发展。一是以立法促改革、促发展。常委会根据我市制假售假违法行为主要集中在特区范围之外这一情况，及时将原特区打假法规改为较大市法规，扩大了适用范围，加重了处罚力度，有效整治了市场经济秩序。针对我市电力供应不足，成为制约经济社会发展的“瓶颈”，而窃电行为未能得到有效遏制，一定程度上影响了电力事业的发展这一问题，常委会相继出台了电力设施建设与保护条例、预防和查处窃电行为条例，规范了供用电市场经济秩序，保障了供用电安全，促进了电力事业健康发展。二是制定相应法规引导、规范、保障和推进改革措施的落实。在立法完善招投标制度时，常委会探索长效机制，在招投标范围、评标方式及规范投标规程等方面进行制度创新，进一步规范了建设工程施工招标投标市场的秩序，完善招标投标管理体系，创造公平竞争的市场环境，保护了国家利益、社会公共利益和招标投标当事人合法权益，在法律制度上为防止建设工程施工招标投标中的腐败现象提供了保障。三是注重总结实践经验，发挥立法变革现实、促进社会发展的作用。如审计监督条例进一步明确了审计机关的权限，拓展了审计领域，确立了经济责任审计的法律地位，建立了效益、环境审计制度，突出了对社会公益资产的审计，加大了审计结果的执行力度，为审计机关充分发挥审计监督职能提供了重要的法规依据。为增强行政执法监督力度，规范行政执法行为，我市制定的行政执法监督条例在总结近年来实践经验的基础上，规定了行政执法主体资格制度、重大行政执法行为和行政执法事项备案制度、行政执法责任制及其报告制度、行政执法投诉处理制度等多项制度，保证了法律、法规的正确实施。

5、发挥人大代表作用，探索民主科学立法。我们建立了定期联系、走访代表、人大代表专场座谈会、人大代表列席常委会审议制度，为人大代表提供立法信息服务，积极发挥人大代表在立法工作中的作用。我们在立法工作中走群众路线，坚持开门立法、民主立法，增加立法透明度和提高社会参与程度。每制定一个法规都要广泛听取各有关部门和人民群众的意见，使立法的过程变成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的过程。我们还不断创新制度，实行了重要法规草案公开登报(上网)征求意见制度、向社会公开征集立法建议制度、专家论证制度等，使广大人民群众通过多种渠道参与立法活动，提高立法工作的民主化、科学化水平。从2002年开始，连续9年在汕头日报公开征集立法项目建议，召开民主党派和社会团体各界、人大代表座谈会，向部分省市人大代表发出征集立法项目意见建议，直接听取他们对立法工作的意见和建议。2009年，我们还以市人大常委会办公室和市政府办公室名义，联合向全社会公开征集立法项目和建议，在广大市民与立法机关之间架起了一座互通的桥梁，使立法工作建立在充分的民意基础之上，更好地适应经济社会发展的实际需要，为有序开展地方立法工作，推动汕头加快发展提供了重要保证。

6、坚持法制统一，提高立法质量。市人大常委会在法规的立项、起草、审议、表决、公布、解释等方面，努力构建适应我市立法工作需要的制度体系，通过制度创新，提高立法质量,从制度上完善立法工作体制和程序。一是完善制度。我们认真总结立法实践经验，规范立法程序，积极探索、创设了法规起草、统一审议制度、邀请人大代表列席制度、法规草案提前送达制度、重大问题提请主任会议讨论制度以及有争议草案再提请制度、个别条款单独表决制度、暂不付表决、搁置审议等一系列制度，同时还改进了法规草案的审议形式，确立了法规草案审议的基本审次，从制度上保障和促进立法质量的提高。二是严格把关。在法规审议中，我们严格审查法规草案的合法性、可行性、可操作性，着力解决我市的特殊矛盾和突出问题，避免不适当的部门利益倾向，维护国家法制统一，使制定出来的法规更好地体现国家的整体利益和人民群众的根本利益。三是科学立法。在立法工作中坚持权利本位的理念，注重公民权利和义务、政府权力和责任的统一，努力实现公权与私权间的公正和平衡，把维护和实现广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，统筹兼顾妥善处理好不同利益群体的关系。四是“立改废”相结合。常委会及时修改和废止与法律、行政法规不符、与市场经济体制不相适应、与客观实际不符的地方性法规，将法规修改和废止工作放在与制定新法规同等重要的位置，不断优化法制环境，提高立法质量。

二、汕头地方立法面临的问题和努力方向

汕头市的地方立法工作取得了一定的成绩，立法制度更加健全，立法程序不断完善，立法调整的领域不断拓宽，公众参与立法的自觉性和主动性不断增强，立法质量不断提高。但是由于受整个法制环境、立法力量等多方面因素的影响，地方立法尚存在一些问题，主要包括以下几个方面：一是一些干部对我市两个立法权的功能、地位和作用的认识还不够清晰，对用好两个立法权的紧迫性和重要性认识不足，存在重经济、轻法制的思想，没有充分认识到地方立法对经济建设的促进和保障作用；二是存在“一市两法”现象，由于特区法规立法权限上的变通性、适用范围的局限性与特区城市经济社会管理统一性的矛盾，使人大、政府在考虑法规立项和制度设计时常常感到困扰，特区法规的创新功能受到适用空间的限制，影响了全市的统一管理；三是法规起草渠道较为单一，开放的、多元的法规起草机制还未形成；四是公众参与立法的积极性还不高，提出有针对性、可操作性的意见和建议不多；五是法制基础力量比较薄弱，职能部门的法制机构不健全，人大和政府部门的立法工作人员有待进一步加强和充实。这些问题在一定程度上影响了立法权作用的有效发挥，需要在今后的工作中逐步研究解决。 

 1、深刻认识立法工作面临的新形势，切实用好两个立法权。当前，从立法层面上看，有中国特色社会主义法律体系基本形成，立法工作从总体上过渡到完善我国法律体系阶段，人民群众民主法治意识和政治参与积极性日益提高。随着改革向纵深发展，地方立法特别是特区立法在先行先试、科学发展，解决经济社会深层次矛盾、突破束缚改革发展的体制机制障碍方面能够发挥独特的功能和作用。特区立法权和较大市立法权优势以及由其衍生的法治优势，是推动我市经济社会又好又快发展的强力引擎。我们要充分认识地方立法是保障科学发展的重要手段，是构建和谐社会的有效途径，是地方人大行使国家权力的重要形式。坚持以科学发展观为统领，把进一步解放思想作为推动立法工作的强大动力，创造性地开展工作，努力破解发展难题，通过立法解决制约我市经济社会科学发展的问题。要发挥好两个立法权的作用：凡属于先行性、试验性、创新性的制度建设，要继续发挥特区立法权的优势，大胆探索、大胆试验，推动改革创新。同时，发挥好较大市立法权的制度优势，完善全市适用的法规制度，为转变发展方式，提高发展质量和效益，建设区域性中心城市，实现又好又快发展，创造良好的法制环境。    2、在立法保障上做点“特事”，促进经济社会和人的全面发展。立法工作要继续根据我市形势的发展和市委的工作重心，适时调整立法工作重点，以适应新的任务、新的要求。当前及今后一段时期，要抓紧制定关系我市科学发展的基本的、急需的、条件成熟的法规，着力解决好“主动融入海西、珠三角和粤港澳经济区”、促进产业转移、调整产业结构，推动自主创新、建设现代服务产业体系、促进区域和城乡协调发展、保护资源环境和节能降耗、改善民生和社会保障、促进文化和社会事业发展对地方立法的制度需求，努力实现“六个突破”：

一是在解决“一市两法”矛盾上争取有突破。国务院今年相继批准深圳、厦门、珠海经济特区范围扩大到全市行政区域，这是国家对经济特区授权立法地位和作用的再次肯定，为解决“一市两法”矛盾指明了路径。因此，应当争取国家支持扩大汕头经济特区范围，为科学发展、先行先试、制度创新谋取更大制度空间。二是在保障和改善民生方面取得突破。按照构建社会主义和谐社会的总体要求，发挥地方立法在保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义方面的作用，通过立法促进和实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。三是在转变发展方式和促进现代产业体系建立上取得突破。加强城乡规划、产业园区、会展业、物流业、金融服务和港口发展方面的法规建设，为着力破解制约科学发展的体制和机制障碍提供法规支持，促进经济又好又快发展。四是在涉台立法方面取得突破。我市对台优势明显，正在率先建设粤台经贸合作试验区，要发挥立法权优势，将中央海西建设政策纳入法制保障范围，在台湾同胞权益保护、促进汕台合作领域开展立法，通过立法鼓励和推动两岸人员和经济、教育、科技、文化、卫生、体育等方面的交流。五是在规范行政权力运行上取得突破。通过地方立法，继续深化行政管理体制改革，推动和保障政府职能转变，严格规范政府行政行为，促进我市行政环境的优化。六是在创新民主管理、民主监督形式上取得突破。通过地方立法，发展基层民主、促进廉政建设和人大自身建设。

3、完善推进科学立法、民主立法的方式方法，不断提高立法水平和立法质量。进一步加强立法工作，提高立法质量，需要解放思想、实事求是、与时俱进，不断适应新形势、研究新问题、总结新经验，在创新立法机制，完善方式方法上下功夫。

一是创新立法论证制度。要加强对法规立项和法规草案内容的研究论证，重点做好对制定法规的必要性、可行性和科学性的论证工作。二是创新立法起草机制。进一步拓宽立法起草渠道，逐步建立多元化的起草机制。在法规起草过程中，要改变“谁管理谁起草，谁起草谁执法”的格局，逐步建立开放的、多元的法规起草机制。三是创新人大代表参与立法的形式。在立法中充分发挥人大代表来自人民、来自基层，密切联系群众的优势和特点，建立和完善代表参与立法的有关制度，提高代表参与立法工作的针对性和有效性。四是创新立法咨询顾问机制。完善立法的决策信息和智力支持系统，充分发挥专家学者在地方立法工作中的作用，更好地推进专家参与立法工作。五是创新公众参与立法的方式。拓宽公民有序参与立法工作的渠道，改进法规案征求社会公众意见的方式，健全立法的听证制度，充分听取社会各方面的意见。深入基层、深入群众、深入实际，开展广泛的调查研究，充分听取行政管理相对人、利害关系人的意见，让更多的公众参与到立法工作中来。六是创新法规清理机制。把修改、废止旧法规与制定新法规放在同等重要的位置，建立法规清理的工作制度，及时解决现有法规中与经济社会发展不相适应、与法律行政法规不相一致、地方性法规之间不相协调等突出问题。需要废止的及时废止，需要修改的及时予以修改。推动法规清理工作走向规范化、制度化，增强法规清理工作的实效性和针对性。