珠海市人大常委会法制工作委员会

 

中国特色社会主义法律体系的形成，是我国社会主义民主法治建设进程中的一个里程碑。经济特区立法作为具有变通权限的特别地方立法，是中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分，有效地发挥了“立法试验田”的作用。在不断完善中国特色社会主义法律体系的新形势下，经济特区立法依然地位重要，使命光荣。

一、经济特区立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分

实行依法治国，前提和基础是立法。改革开放以来，经过30年的艰苦努力，国家的经济、政治、文化和社会生活的各个方面总体上实现了有法可依，党的十五大提出的在2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标将如期实现。

 (一)中国特色法律体系的基本构成

中国特色社会主义法律体系，是指适应我国社会主义初级阶段基本国情，与社会主义根本任务相一致，以宪法为统帅和根本依据，由部门齐全、结构严谨、内部协调、体例科学、调整有效的法律及其配套法规所构成，是保证我们国家沿着中国特色社会主义道路前进的各项法律制度的有机的统一整体。概言之，是一个以宪法为核心的多层次、多部门具有中国特色的统一的法律体系。

中国特色社会主义法律体系的构成，从横向即内容体系标准上看，包括宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个部门法。从纵向即形式体系标准上看，包括法律、行政法规、地方性法规三个层次。法律与法规配套实施是我国社会主义法治的一大特色，不同权限的立法权共同形成合力，推动着中国法律体系从无到有，从粗到细，从分散到体系的形成，促进了全国及各地方的协调发展，共同发展，推动了国家的经济发展和社会的全面进步。其中，地方性法规主要发挥着对法律的补充、细化和具体化的作用，是法律体系的重要组成部分。

(二) 经济特区法规作为地方性法规属于中国特色社会主义法律体系

经济特区立法是随着经济特区的建立和发展而逐步形成和发展起来的，其间经历了不同的发展阶段。经济特区本无立法权，其立法权最初的权源是全国人大及其常委会的特别授权决定。1981年五届全国人大常委会第二十一次会议通过《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》，揭开了我国经济特区授权立法的序幕。1988年七届全国人大一次会议通过《关于建立海南经济特区的决议》，授予海南省人大及其常委会有权制定法规在海南经济特区实施，由此开始授权经济特区的人大及其常委会自行制定经济特区法规。1992年七届全国人大常委会第二十六次会议、1994年八届全国人大第二次会议和1996年八届全国人大四次会议又分别做出授予深圳、厦门、汕头和珠海以经济特区立法权的决定。至此，五大经济特区都拥有了授权立法。

由于经济特区立法表现为授权立法的形式，其性质和地位曾一度是个颇有争议的问题。一种观点认为，依据授权所立的法与被授权机关依职权所立的法的效力等级是相同的，即经济特区法规与经济特区所在省、市人大及其常委会制定的地方性法规具有同等效力。另一种观点认为，依据授权所立的法应高于被授权机关依职权所立的法，而与授权主体所立的法具有同等效力，即经济特区法规应与全国人大及其常委会制定的法律具有同等效力，高于行政法规和地方性法规。除此之外，尚有“折中说”等观点。（参见马怀德主编：《中国立法体制、程序与监督》，中国法律出版社2000年版，第135－136页）

2000年7月1日施行的《立法法》是经济特区立法完成新旧格局转换的最为重要的里程碑。《立法法》在第65条明确规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”这不仅将经济特区授权立法正式纳入了国家立法体系，而且澄清了理论界长期以来争论不休的问题，使上述争议有了明确结论。

关于经济特区立法的性质与地位,从《立法法》第65条位于第四章第一节“地方性法规、自治条例和单行条例”中，以及明确使用了“制定法规” 的表述(在我国授权立法的实践中，历次授权决定也都是使用制定“法规”的用语)来看，《立法法》清楚地表明了经济特区授权立法属于地方性法规层次。因此，根据《立法法》的规定以及相关的全国人大的授权决定，经济特区立法作为地方性法规属于中国特色社会主义法律体系。

至于经济特区法规与地方性法规的关系，在《立法法》的章名中未单独表述，但从经济特区立法在《立法法》中的体系位置，经济特区立法权的权源、权限和效力上看，经济特区法规应为独立的地方性法规类型，与一般地方性法规共同构成地方性法规。首先，在《立法法》中，经济特区立法是在第六十五条单独表述的，独立于第六十三条规定的省的地方性法规和较大的市的地方性法规；其次，从立法权的权源上看，省和较大的市的立法权既是《立法法》也是《宪法》和《组织法》确立的，而经济特区立法最初来源于全国人大的授权，而后得到《立法法》正式确立；再次，从立法权的权限和效力上看，经济特区立法权具有特殊性。因此，中国特色社会主义法律体系的构成在纵向层次上，包括法律、行政法规、地方性法规三大层次，其中，地方性法规应当包括一般地方性法规（含省的地方性法规和较大的市的地方性法规）、经济特区法规、自治条例和单行条例三种类型。经济特区法规作为地方性法规，是中国特色社会主义法律体系的特殊的重要组成部分。

二、经济特区立法在中国特色社会主义法律体系的建成中发挥了立法试验田作用

从全国人大及其常委会赋予经济特区立法权的主要目的、经济特区立法的权限以及经济特区立法的实践来看，经济特区立法在中国特色社会主义法律体系的建成中发挥了立法试验田作用。

（一）试验先行：经济特区立法的特殊使命

今年，是经济特区建立30周年。9月6日，胡锦涛总书记在深圳举行的经济特区建立30周年庆祝大会上，充分肯定了经济特区为全国的改革开放和现代化建设作出了历史性贡献。经济特区之特，不仅在于其享受特殊优惠政策，更在于其拥有经济特区立法权。与经济特区担负的发挥窗口和示范带动作用相适应，经济特区立法从一开始就肩负着不同于一般地方立法的特殊使命——发挥“试验先行”的作用，为国家立法提供经验。

从全国人大及其常委会的授权决定中可以清晰地看出，经济特区立法是有别于一般地方立法的特别立法，其“特殊”之处在于：一是立法权限上，在遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则的前提下，可以对已有相关立法的具体规定作出变通；二是立法程序上，经济特区立法与较大的市的立法不同，不需要报省人大常委会批准，只需报全国人大常委会、国务院和省人大常委会备案；三是立法效力上，经济特区法规根据授权对法律、行政法规、省级地方性法规作变通规定的，在本经济特区具有优先适用的效力。

从授权立法理论上讲，通常授权决定应当明确授权的目的和范围，而且原则上采取“一事一授权原则”或者单项授权原则。而全国人大及其常委会对经济特区的立法授权，不仅采取了“一揽子”授权的方式，而且赋予了经济特区较为特殊的立法权限，可以说这一授权本身也是极富创造性的。之所以作出如此特殊而富有创造性的授权，一方面是为经济特区的改革开放提供有力的法律武器，更主要的目的在于发挥特区立法试验先行作用。

（二）注重创制性立法：经济特区授权立法的重要实践

我国改革开放走的是积极稳妥的渐进道路，从政策的形成和制定的过程看，任何一项改革的政策都要经过典型试验，总结提高逐步推广，这是国家制定政策的一条重要原则。在改革开放中先行一步的经济特区，其经济建设成就，为推进法治建设提供了强有力的基础，具有成为立法试验田的先发优势和良好条件。经济特区不负重托，努力适应社会主义市场经济发展的要求，适应社会转型的需要，突出创制性、先行性，不仅为经济特区的改革开放和现代化建设提供了有力的法制保障，也为国家的相关立法积累了经验，立法“试验田”名副其实，对建成中国特色社会主义法治体系作出了积极贡献。

例如，珠海早在1993年就通过广东省人大常委会制定了《广东省珠海经济特区职工社会保险条例》，建立起生育、养老、医疗、工伤和失业五类社会保险。为保障社会保险基金的安全，于2000年在全国率先出台了《珠海市社会保障基金监督条例》，着力解决对人民群众的“保命钱”的监督、管理问题。为了扩大社会保险制度的覆盖面，在2005年制定的《珠海市社会养老保险条例》中创设了延续缴纳养老保险金制度，让年龄已届四五十岁的人士也能参保享受养老保障，促进了社会和谐。

再如，1993年4月,《深圳经济特区股份有限公司条例》、《深圳经济特区有限责任公司条例》颁布，标志着现代意义的公司法律制度框架在深圳经济特区率先建立，并为其后《中华人民共和国公司法》的制定提供了有益借鉴；而1999年，在全国率先出台的《珠海市技术入股与提成条例》，则突破了无形财产的入股比例，不仅为科技成果有效地转化为生产力、为珠海营造了人才技术高地创造了条件，同时成为2006年《中华人民共和国公司法》作出相关修改的先声。

又如，1995年，深圳出台《深圳经济特区律师条例》，率先在律师体制、律师行业管理等方面进行了大量改革和规范，为1995年《中华人民共和国律师法》的颁布奠定了基础；2003年，珠海出台全国首部《珠海市律师执业保障条例》，立足权利保障，创造性地拓展、细化了律师执业权利，特别是对律师执业中的“调查取证难、会见难、阅卷难、辩护难”作了针对性规定，不仅优化了珠海的律师执业环境，而且为2006年《中华人民共和国律师法》的修订提供了有益借鉴和经验。

各经济特区在运用经济特区授权立法过程中，坚持从实际需要和具体情况出发，力争使制定的法规有所创新、有所突破。正是这些大大小小的制度改进，让经济特区立法在我国改革开放以来如火如荼的法制进程中不容置疑地占有一席之地。

三、经济特区立法在中国特色社会主义法律体系的完善中将继续发挥有益作用

实践永无止境，立法步伐不停。中国法律体系虽已形成，但不断完善、不断发展、不断丰富这一体系的任务也已摆上日程。首先，完善社会主义法律体系的首要任务是拾遗补缺。例如，在民事法律方面，需要一部统一的民法典，其中人格权法等还没有制定出来；在行政法律方面，行政强制法和行政程序法尚未出台；在社会法律方面，需要一部统一的社会保障法；与生态保护有关的法律也急需加强。其次，中国的社会主义市场经济与社会主义民主政治等是不断发展的，适应经济、政治、社会、文化等发展要求的法律也必须是发展的，制定新法仍是立法机关的主要任务。再次，由于法律的滞后性，法律与法规，行政法规与地方性法规之间产生矛盾与冲突，修改法律与法规清理的任务同样任务繁重。

中国特色社会主义法律体系的形成，是在社会主义初级阶段条件下、在全面建设小康社会和贯彻依法治国基本方略的进程中取得的阶段性成果。这个法律体系形成后，立法工作的任务越来越重，要求越来越高，责任越来越大。面对新任务、新要求，经济特区授权立法在完善中国特色社会主义法律体系的新征程中仍然肩负崇高使命。

（一）国家坚持经济特区先行先试的决心不变决定了经济特区立法的使命不变

胡锦涛总书记在经济特区建立30周年庆祝大会上强调，在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的进程中，经济特区不仅应该继续办下去，而且应该办得更好，中央将一如既往支持经济特区大胆探索、先行先试、发挥作用，并明确要求经济特区肩负起努力当好推动科学发展、促进社会和谐的排头兵新的使命。

由此可见，中央办好经济特区的决心没变，经济特区地位作用也没变，在改革开放和社会主义现代化建设中仍然要发挥先行先试的作用。未来的经济特区，作为一种体现高程度开放的管理模式，无论是在市场经济建设，还是民主法治建设中，都将起到更加重要的示范作用。而经济特区立法，作为保障经济特区发挥先行先试的法制手段，对坚持创新精神，保持创新品格，以立法推进、引导改革，适当超前立法，继续担负起完善中国特色社会主义法律体系的试验田，责无旁贷。

（二）经济特区扩容至所在城市的全市范围为充分发挥经济特区立法作用创造了良好条件

从立法权限上看，经济特区立法可谓经济特区特殊的改革权、变通权、创新权。但根据全国人大的授权决定以及《立法法》的规定，经济特区立法权的适用范围仅限于经济特区范围内。而成立经济特区很长一段时期以来，除海南省外，深圳、厦门、汕头、珠海四个经济特区的范围均小于所在市的行政区域范围，由此出现了在“一市”范围内要分别适用经济特区法规和其他法律、法规的情形，即所谓的“一市两法”问题。这既影响了立法效益，也增加了法律适用的难度。这一问题已较严重地影响了各经济特区对特区立法权的运用，例如，受经济特区范围比重格外小的制约，自2000年《立法法》实施以来，珠海的经济特区立法仅区区数件。

全国人大常委会特别是法工委历来十分关注解决经济特区所在市的“一市两法”问题。在全国人大常委会法工委的支持下，今年，国务院先后批准将深圳、厦门和珠海的经济特区范围扩大到全市行政区域。这为充分发挥经济特区立法的作用创造了良好的条件，将极大地释放经济特区立法先行先试的能量，使经济特区立法能够更好地发挥立法试验田作用。在中国特色社会主义法律体系已经建成的新形势下，经济特区立法仍然要先行先试，其具体方式表现为：对不属于中央专属立法权的事项，在尚未制定法律时先行探索；对现行法律中不适应社会经济发展的具体内容、具体制度、具体体制机制，在遵循法律基本原则和立法精神的前提下，作变通规定，从而为制定新的法律和修改完善已有法律积累经验、提供借鉴。

回顾往昔，经济特区作为国家改革开放的试验田，在改革开放过程中实行的许多政策、措施具有鲜明的探索性和试验性，与之相应的地方立法也凸显了探索性和试验性。展望未来，各经济特区要继续发扬大胆探索、勇于创新的精神，充分发挥特区立法所具有的创新性、先行性、试验性和变通性的特点，善于把握立法规律和立法时机，在完善中国特色社会主义法律体系的新征程中作出新的更大贡献。