湖南省人大常委会法制工作委员会

 

党的十七大提出了“依法治国方略”；2004年，“依法治国，建设社会主义法治国家”正式入宪。“依法治国实质上是良法治国”。[①]西哲先贤亚里斯多德曾经指出：“法治应包含两重含义：已制定的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”质量不高的立法不但难以实现立法的宗旨目的，而且可能造成负向的规范引导，危害法律的权威。地方立法作为国家立法体系中不可或缺、不可替代的部分，同样面临着提高质量的问题。什么是“良法”，用什么标准去评价地方立法质量，在当前社会主义法律体系基本形成的大背景下，尤其值得研究和探讨。

一、地方立法质量概念的厘清

构建地方立法质量评价体系，首要的问题是对评价的对象即地方立法质量进行科学的界定，对地方立法质量概念的不同界定，必然导致评价体系的不同。目前，对地方立法质量概念的界定，主要有两种观点：一种观点认为，地方立法质量就是地方立法产品即地方性法规的质量，地方立法质量等同于地方性法规质量，这也是我们通常所理解的地方立法质量概念；另一种观点认为，地方立法质量既包括地方立法产品的质量，又包括“制造产品”过程的质量。“提高地方立法质量，应当包括提高地方立法的工作质量和地方立法成果——法规文本的水准两个方面。”[②]

英国有句古老的法律格言：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。”地方立法也一样，不仅要立好法、立“良法”，而且要“以人们看得见的方式”立好法、立“良法”。地方立法质量不仅应包括法规文本的质量，姑且称之为“成果质量”，也应当包括立法过程的质量，姑且称之为“程序质量”。“成果质量”是目的，是根本；“程序质量”是手段，是保障。地方立法质量评价体系应该由“成果质量”评价体系和“程序质量”评价体系构成。

二、构建地方立法“成果质量”评价体系的设想

地方立法“成果质量”评价体系主要由合法标准、价值标准、实践标准和技术标准组成。

（一）合法标准。合法标准是地方立法“成果质量”的最基本的评价标准，也是最低标准。我国是“一元两级多层次”的立法体制，只有一个统一的法律体系，作为“两级”中的一级，只有 “在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”，才能制定地方性法规。地方性法规作为我国法律体系的一个组成部分，其特殊性决定了必须将合法性作为对其评价的最基本标准。

地方性法规的合法，就是不同宪法、法律、行政法规相抵触。评价地方性法规是否合法，主要看三个方面：

一是有立法权限。地方性法规调整的对象不能属于只能制定法律的事项，只能由法律规定的事项，地方性法规不能涉及。某市人大常委会拟制定人事争议处理条例，该条例规定了人事争议仲裁制度，超出了立法法规定的地方性法规的权限范围。[③]

二是不越权设置行政许可、不增设行政许可、不增设许可条件。地方性法规不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可；地方性法规对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；地方性法规对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

三是不越权设置行政处罚、不增设行政处罚。地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚；法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。关于增设行政处罚，实践中有两种认识，一种观点认为，只要上位法没有对某类行为进行规范，地方性法规就可以对该行为设定行政处罚；另一种观点则认为，实施性法规的行政处罚都必须有上位法的依据，上位法没有设置处罚的行为，地方性法规也不得设置处罚。我们认为，就实施性法规而言，上位法没有规定行政处罚的行为，地方性法规也不应对该行为设定行政处罚。

（二）价值标准。“法的价值是以法与人的关系作为基础的，是法对于人所具有的意义，是法对于人的需要的满足，也是人关于法的绝对超越指向。”[④]“法的价值中包含若干价值准则，如秩序、自由、平等、人权、民主、法治、权利、正义、人的全面发展等，这些价值准则构成法的价值体系。”[⑤]从法的价值角度评价地方性法规，最基本、最主要的是以下两个方面：

一是权利本位。权利本位是相对于权力本位、义务本位而言的，是指“法以权利为其起点、轴心或重点”，法律规范的设计以维护人的权利为出发点和落脚点，也就是“以人为本”。以人为本，归根结底，就是以人的权利为本，以维护人、实现人的生存权、发展权为本。地方性法规遵循权利本位的理念，就是要正确处理好权利与义务、权利与权力的关系，正如立法法第六条所规定的，立法应当科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

在权利和义务的设置上，“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”义务应服务于、来源于和从属于权利。有义务必有权利，义务的设定必须也只能是为了权利，义务的额度必须与权利的额度相适应。

在权利与权力的平衡上，“公民的权利是国家权力的源泉，也是国家权力配置和运作的目的和界限，即国家权力的配置和运作，只有为了保障主体权利的实现，协调权利之间的冲突，制止权利之间的相互侵犯，维护和促进权利平衡，才是合法的和正当的。”[⑥]地方性法规必须以公民权利保障为指向和坐标，既给予行政机关必要的手段，确保行政权力的依法有效行使，又要注意对行政权力进行规范、制约和监督，促进行政机关正确行使权力，保持权利和权力之间的平衡。    

二是公平正义。公平正义“是始终与法律相伴随的基本价值”，“是诸法律价值的调整、和谐和综合”。[⑦]“法不公则不善”，立法能否体现公平正义，直接影响到法律的权威及其社会认可度和实施效果，关系到广大人民群众的切身利益，地方性法规必须把公平正义作为其追求的最终价值目标。地方性法规要处理好公平正义与法的其他价值如秩序、效率等的关系，在保证公平正义的基础上，实现其他各项价值。一般地，秩序和效率是比较容易满足的需要，公平正义是最基本也比较难满足的需要，地方立法在体现秩序、效率价值时应当以公平正义价值为基础和目标。没有公平正义做基础，其他价值的体现都只能是伪秩序、伪效率。几年前，在地方立法中有蔓延之势的“撞了白撞”制度，就因错误地诠释了法的公平正义价值，出现了“牺牲公平求秩序”的价值偏差。收容制度废除后，有些城市出台了“限制乞讨”的规定，意图对“有碍观瞻”的乞丐进行管理，招致谴责，就是因为没有处理好公平正义与秩序的关系。

（三）实践标准。“法律的生命在于执行”，实践是检验真理的唯一标准，地方性法规的质量只有在实践中才能得到检验，只有实践的结果才能说明立法工作的成效。我们可以从以下三个方面来对地方性法规的质量进行实践评价:

一是民众的遵从度。人民群众对法规的评价虽然分散无系统，但却是最真实、最直接、最有效的。人民群众守法的程度是法规质量高低的一面镜子，高质量的法规必定能使某一种或某几种价值理念深入人心，使法规得到他们由衷的认可和虔诚的遵守；而质量较低的法规却可能始终游离于人民群众的生产生活之外，群众对它的态度必然是冷漠的，甚至深恶痛绝。

二是社会矛盾的解决度。“立法就是在矛盾的焦点上砍一刀。”法规实施后，是否很好地解决了某一领域的矛盾，实现了立法目的，是法规质量高低的反映。一部地方性法规的实施，如果不能切实解决人民群众生产生活中的问题，甚至引发纠纷，怨声四起，那必定是法规存在质量缺陷所致。近年来，在群体性上访比较突出的农村征地、房屋拆迁、重点建设项目立项等领域，有些立法就不尽如人意，比如法定的补偿标准不太合理，法定的强制措施不太得当等。相反，如果法规的实施能使社会矛盾迎刃而解，理顺了相关领域的社会关系，有利于社会生产生活的有序高效运转，那便是一部质量较高的法规了。

三是执法和司法中的适用度。“徒法不足以自行。”执法机关和司法机关是法规的执行者、适用者和法律纠纷的裁判者，在法规实施中处于特殊的地位，起着举足轻重的作用，他们往往能对法规质量的优劣作出客观的评价。执法机关、司法机关及其工作人员对地方性法规的态度和意见是评判地方性法规质量高低很好的、有效的指标。我省在对某一部法规进行立法后评估的过程中，有个县的主管部门反映，他们在执法过程中基本上不适用该法规，原因是该法规的法律责任并没有对上位法的规定进行细化，法规有规定的，上位法都有；而上位法的有些规定需要根据地方实际进行细化的，法规并没有进行细化。

（四）技术标准。“立法技术，是指在法的创制活动中所应体现和遵循的有关法的创制知识、经验、规则、方法和操作技巧等的总称。”[⑧]马克思曾经指出，“立法者不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律”，立法实际上是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的科学活动和技术活动，立法技术对地方性法规的质量有着非常直接和重大的影响。可以说，完美的立法技术使得精品法规成为可能；普通的立法技术至多可以得到质量合格的法规；拙劣的立法技术则必然导致质量不合格的次品法规。我们可以从以下三个方面对地方性法规的立法技术进行评价：

一是结构合理。对于地方性法规而言，要努力做到体例适当，结构合理，特别是实施性法规，从名称到内容应该统一、简明、明确，并与所规范的内容相适应，尽量避免口号性、宣示性条文的出现，避免重复上位法或者其他法规已有的内容，不能为了追求体系完整而搞“大而全”、“小而全”。

二是逻辑严密。法规内在逻辑的严密性主要看这样几个方面：法律规范逻辑结构的清晰和完整；法规的内部结构和体例形式是否合适；法律规范的行为模式与法律后果是否完整；法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善等。

三是语言规范简洁、明晰准确。语言要准确，力求法律规范的具体、精细、准确，语言文字力求明确、简洁、严谨、通俗和规范，法律范畴的界定力求科学准确等。“如果法律的词句或者句子的词义含混不清、模棱两可，不仅会导致人们无法执行、适用和遵守法律，也会使立法者的立法目的或意图无法实现”。既要实现语言的准确性和完整性，又要保证语言不能过于专业和晦涩难懂，以符合执行者和最大多数守法者的理解能力。

三、构建地方立法“程序质量”评价体系的设想

“程序质量”是“成果质量”的保障，地方立法程序的完善与否，直接关系到地方立法的质量。“实践中，地方立法过程的各个环节还存在着不少问题，如立法规划缺乏通盘考虑和总体部署安排、提出立法项目时缺乏充分的调研论证、审批立法规划的主体不规范、立法规划缺乏可行性、立法意图不够明确、起草渠道单一、审议制度不健全、审议人员对立法草案不熟悉等。”[⑨]这些问题的存在，直接影响了地方性法规的“成果质量”。

地方立法程序一般包括立法计划的制定、法规草案的起草、法规草案的审议、法规草案的修改、法规草案的表决、法规的公布等环节，每一个环节的质量都直接关系着法规本身的质量，对这些环节的质量评价就构成了地方性法规“程序质量”的评价体系。

（一）制定立法计划环节的质量评价。立法是一项系统工程，牵涉经济社会发展的方方面面，必须通盘考虑、有计划地进行。立法计划，指的是各级立法机关对经过预测的立法项目进行通盘的考虑，总体的设计，对今后一段时间内立法任务的安排。对立法计划质量的评价可以从以下三个方面进行：

一是立法计划的科学性。立法资源是一种有限资源，立法项目的安排必须科学，才能达到立法资源的有效配置和最大化效应。立法项目的科学安排应当建立在科学的立法预测的基础上，选择最佳的立法方案，并对其进行必要性、可行性的科学论证，避免计划的盲目性、随意性、消极性和被动性。我们有的地方，既搞雷电灾害防御条例，又要搞气象灾害防御条例，造成重复立法，就是在编制立法计划时，没有选择最佳的立法方案造成的。

二是立法计划的民主性。立法涉及广大人民群众的切身利益，需要立什么法，群众最有发言权，编制立法计划，应当广泛听取群众的意愿。首先，要公开征集立法意见和建议，群策群力、集思广益，把群众的立法意愿集中起来；其次，要重视人大代表的议案和建议，人大代表是人民利益的代表者，对代表提出的立法议案和建议，在编制立法计划时优先考虑；最后，要公布立法计划草案，公开征集意见。

三是立法计划的权威性。立法计划是通过科学预测、广纳民意制定的，必须严格执行。目前，各地制定立法计划的主体各不相同，有的由常委会工作机构最终制定，有的由常委会主任会议讨论决定，有的由常委会会议审议通过，不同的制定主体决定了立法计划不同的权威性。地方立法的主体是人民代表大会及其常委会，立法计划应当由常委会会议审议通过，以保障其权威性。

（二）起草法规草案环节的质量评价。法规草案是法规的基础，法规草案质量的高低直接影响法规质量的高低。目前，法规草案一般由政府部门起草，这种起草模式不可避免地会带来部门利益倾向。起草主体多元化是克服草案部门利益的有力制度安排。一方面可以建立立法回避制度和委托起草制度，对一些容易产生部门利益的法规草案的起草，立法部门应当回避，委托专家学者进行起草；另一方面，可以由人大相关专门委员会起草，专门委员会熟悉相关工作，又无直接部门利益，足以胜任起草工作。

（三）审议法规草案环节的质量评价。法规草案的审议分为三个部分，其质量评价也可从这三个方面展开：

一是相关专门委员会的审议。列入常委会会议议程的法规草案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常委会会议。专门委员会的审议应当在充分调研的基础上进行，审议意见应当具有针对性、完整性：针对全局性、普遍性、紧迫性问题提出审议意见；既提出问题，又提出解决问题的思路和方案。审议意见不能带有部门倾向，专门委员会和相关部门长期联系，人员熟悉，要避免成为政府部门意见的传声筒、利益的代言人。

二是常委会会议的审议。常委会会议对法规草案的审议是常委会行使立法权的最集中体现，也是提高地方立法质量的关键所在。首先，保证常委会组成人员对法规草案的调整对象熟悉了解。扎实编好参阅资料等背景资料，为组成人员熟悉情况提供便利；在每次常委会会议前组织组成人员进行专题调研，熟悉情况，了解民意，做到审议时有的放矢切中要害；在审议过程中，相关部门应当到会听取意见，对组成人员的询问进行解释、答复。其次，保证常委会组成人员审议意见充分表达。在审议方式上，分组审议和大会审议相结合，对分歧大、牵涉广、影响深的问题，可以组织辩论互驳，让不同意见充分表达；在审议时间上，要保证组成人员有足够的时间阐述观点、表达意见，不要不适当地强调缩短开会时间、节约会议成本。最后，保证常委会组成人员审议意见得到正确反映。会议工作人员要正确、全面地记录组成人员的审议意见，不能歪曲、“贪污”审议意见。

三是法制委员会的统一审议。对列入常委会会议议程的法规草案，由法制委员会进行统一审议。法制委员会的审议应当根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面提出的意见进行；法制委员会的审议最关键的是要维护法制统一，把好法规草案的合法关；法制委员会对重要的不同意见应当在修改情况的汇报或者审议结果的报告中予以说明，对有关专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向其反馈；法制委员会统一审议时，可以邀请有关的专门委员会成员列席会议，发表意见。

（四）修改法规草案环节的质量评价。审议意见要通过修改环节，才能体现到法规中。对修改法规草案工作质量的评价，可以从以下三个方面进行：

一是尊重法规草案。法规草案在提请常委会会议审议前已经做了大量的工作，经过了一系列程序，是各方面充分协调、深思熟虑的产物。在修改过程中，对可改可不改的，应当不改，特别是关于管理体制、经费保障等问题，应当不改；对重大问题的修改，应当征求提案单位的意见，向提案单位反馈。

二是尊重审议意见。对常委会组成人员和专门委员会的审议意见，在修改过程中要充分体现。对不能采纳的倾向性审议意见，应当予以书面说明；对不能采纳的其他意见，应当个别进行说明。

三是充分调查研究。“没有调查就没有发言权”，在修改过程中，要准确掌握第一手资料，了解省情民情，体现地方特色，必须进行调查研究。要不断完善调查研究的方式，不但要听介绍听汇报间接了解情况，更要深入生产生活第一线直接了解情况。在体现地方特色的同时，也要研究并合理借鉴兄弟省市的科学做法。

四是广泛征求意见。立法归根结底是人民意愿的体现，要做到“民主立法”，必须采取多种形式、“请进来与走出去相结合”，广泛征求意见。首先，建立立法听证制度。对关系全局、影响面广、与人民群众切身利益密切相关的法规草案，应当召开立法听证会，邀请和接受与法规草案有利害关系的组织和公民、有关专家学者、实际工作者等到会陈述意见，为立法决策提供依据。其次，组建专家库，建立专家论证制度。从各种专业人才中遴选出一批专家，组成立法专家库，对草案中的专业性问题特别是专业性强的法规草案进行专家论证，为立法决策提供参考。再次，要全面听取各方面的意见，不但要听取行政部门和管理机关的意见，更要听取管理相对人的意见；不但要听取专家学者的意见，更要听取普通群众的意见。

（五）表决法规草案环节的质量评价。法规草案的表决结果直接决定着草案的命运，表决制度设置的科学性至关重要。一是建立无记名表决制度。通过电子表决等方式，进行无记名表决，免除常委会组成人员的后顾之忧，使其真实地进行投票。二是建立单项表决制度。对法规草案中重要的意见分歧严重的章节条款进行单项表决，真实反映常委会组成人员的意愿。

（六）公布法规环节的质量评价。地方性法规通过后，必须进行公布才能生效。公布法规必须遵循三个原则：

一是权威性。法规是规范人民群众生产生活的行为规范和准则，必须保证人民群众所知悉的法规文本的权威性。一方面，要由法定机构来公布。根据立法法的规定，省级人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团予以公布；省级人大常委会制定的地方性法规由常委会予以公布；较大的市的人民代表大会及其常委会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人大常委会予以公布；自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人大常委会予以公布。另一方面，要用法定的形式予以公布。必须要以发布公告的形式予以公布，并且要在本级人大常委会公报上刊登，以常委会公报上刊登的法规文本为标准文本。

二是广泛性。法规的公布应当足以使法规效力范围内的群众知晓该法规，法规应当在本行政区域内发行的报纸上刊登。随着信息传输媒介的日益多元化，公布法规的载体也可以多元化，如网络等。

三是时效性。法规通过后，应当及时进行公布，让广大群众尽快知晓法规内容，以便法规能早日得到实施。

构建科学合理的地方立法质量评价体系，在增强提高地方立法质量的主动性、增强评价地方立法质量的客观性等方面具有重要的意义。由于立法本身是一个系统工程，具有复杂性，对立法质量的评价不可能像对一般产品质量的评价那样，进行简单的数学量化分析，而且，立法质量本身就是一个动态的概念，因此，要建立一个完整的地方立法质量评价体系是十分困难的，对立法质量进行评价的体系也是动态的，需要不断的修正和完善。