——广东省地方立法的实践与思考

 

广东省人大法制委员会

广东省人大常委会法制工作委员会

 

改革开放30多年来，我国的立法工作取得了举世瞩目的成就，中国特色社会主义法律体系即将形成。30多年来的实践表明，地方立法为促进地方各项事业的全面、协调、可持续发展发挥了重要作用，为中国特色社会主义法律体系的形成作出了重要贡献。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，紧紧围绕这一体系的形成作了大量工作，其作用可以概括为十六个字：“贯彻落实、先行先试、拾遗补缺、自主立法”。所谓贯彻落实是指为实施上位法，对上位法中一些比较原则、抽象、倡导性的规定进行细化、补充，增强法的可操作性。所谓先行先试是指对于一些不属于国家专属立法权的事项，在国家尚未制定法律或者行政法规前，由地方权力机关制定地方性法规，为国家立法先行探索、先行试验。所谓拾遗补缺，是指对中央立法没有涉及，今后可能也不会涉及的一些事项制定地方性法规。所谓自主立法，是指对纯属地方事务，国家不可能进行立法的事项进行立法。从1979年7月地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力以来，地方人大及其常委会制定了地方性法规8800多件、自治条例和单行条例700多件。广东省人大及其常委会共制定省的法规和通过有关法规问题的决定、决议329项，作出修改决定和修正案121项，废止省的法规和有关问题的决定、决议95项；现行有效的省的法规和有关法规问题的决定235项。实践证明，在加强中央立法的同时，充分发挥地方立法的作用，对于促进地方各项事业的全面、协调、可持续发展，对于促进中国特色社会主义法律体系的形成和不断完善，对于推进依法治国、建设社会主义法治国家目标的实现，都具有十分重要的意义。

一、硕果累累——广东地方立法实现历史性跨越

广东是改革开放的前沿阵地。30多年来，广东省人大及其常委会围绕中国特色社会主义法律体系的形成，以“敢为天下先”的改革创新精神努力加强地方立法工作，积极发挥立法“试验田”作用，实现了历史性跨越：一批与法律、行政法规相配套的地方性法规已经出台；一批对地方性事务进行规范和管理的地方性法规已经颁布；一些进行先行探索和试验的地方性法规已经制定。广东地方立法彻底改变了过去那种无法可依的状况，为中国特色社会主义法律体系的形成作出了应有的贡献。回顾广东地方立法的历史进程，大致经历了三个阶段：

（一）摸着石头过河——地方立法起步的“春天”。改革开放之初，我国百废待举、百业待兴，我省法制建设面临的情况几乎是“立法空白”，当时立法工作中的主要矛盾是“无”。1979年9月，党中央、国务院在批转广东省委的报告中指出：“尽快制定一些必要的经济法令、条例和规章制度。除应由中央统一制定颁布的以外，属于地方职权范围内的，广东要抓紧制定并颁布实行。”根据中央的批示精神，广东地方立法在摸索中逐渐起步。1984年10月《中共中央关于经济体制改革的决定》发表后，广东省经济体制改革迅速发展，这为广东的地方立法拓展了更为广阔的领域。在这一时期，广东省人大及其常委会把“为改革开放和经济建设服务，促进地方发展”作为立法的指导思想，始终坚持从实际出发，把立法工作同广东省改革和发展的重大决策结合起来，边探索边立法，把中央赋予的在经济体制改革和对外开放中的特殊政策和灵活措施用地方性经济法规的形式确定下来，推动和保障广东省改革开放的顺利进行，为中国特色社会主义法律体系的构建积累了经验。

（二）与时俱进——地方立法全速推进的“春天”。中国特色社会主义法律体系形成的基本要求之一是国家经济、政治、文化、社会生活各个方面基本上做到有法可依，客观上需要立法机关制定大量的法律、行政法规、地方性法规。1992年，邓小平南巡以后，中央作出了抓住机遇、加快发展的决策，确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标。时任全国人大常委会委员长的乔石在视察广东时提出：“在市场经济体制建立过程中，广东可以成为立法试验田，先行一步。”广东省人大及其常委会据此提出了“全速推进立法”的动员令，广东地方立法进入“快车道”。在这一时期，广东省人大及其常委会不断突破计划经济体制下形成的立法思想束缚，逐步树立起以维护市场主体权利为本位、以强化政府服务为宗旨的立法新观念，把立法决策与改革决策结合起来，紧紧围绕中共广东省委的一系列重大改革措施，尽可能快地把改革措施和改革开放的成果上升为法律规范，使立法进程与社会主义市场经济进程相适应。这一时期，广东制定了很多具有开创性的地方性法规。

（三）科学发展——地方立法全面提高的“春天”。中国特色社会主义法律体系是全面发展的，广东在推动社会领域立法等方面作了有益探索。2003年4月，在广东人民抗击“非典”的关键时刻，胡锦涛来广东视察，提出了科学发展的战略思想，要求广东加快发展、率先发展、协调发展，在全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化进程中更好地发挥排头兵作用。广东省人大及其常委会及时调整了立法工作思路，在继续完善经济立法的同时，更加突出了立法为民的理念，着力加强社会领域、民生领域的立法，广东地方立法以关注民生的视角，开始了由经济立法向社会立法、民生立法的重要转型。这一时期，广东坚持把维护和实现最广大人民的根本利益作为地方立法工作的出发点和落脚点，充分发挥地方立法在促进社会公平、化解社会矛盾、维护社会稳定、促进经济社会协调发展中的重要作用，加快完善、健全与社会转型、经济转轨相适应、相融合的社会建设和社会管理的法律制度，使社会各方面的利益关系得到妥善处理，利益诉求得到统筹兼顾，通过地方立法推动经济社会协调发展。

二、积极探索——为中国特色社会主义法律体系建设做不懈努力

30多年来，广东省人大及其常委会始终坚持“和谐统一、富有特色、切实可行”的地方立法原则，充分发挥地方立法“贯彻落实、先行先试、拾遗补缺、自主立法”的作用，围绕广东各个时期的中心工作，有针对性地开展立法工作，创造了法治建设的“广东经验”，为建设中国特色社会主义法律体系做出了不懈努力。

（一）大胆探索、先行先试，不断开创地方立法新领域。广东作为改革开放的前沿和立法试验田，承担着大胆探索、先行先试的历史重任。由于毗邻港澳，华侨众多，且享有悠久的对外交往传统[①]，广东在众多领域和方面开风气之先，成为对外开放的窗口。“逆水行舟，不进则退”，形势迫使广东勇于变革、勇于创新，不僵化、不停滞，直面困难大胆探索。改革开放30多年来，广东正是在不断地解决新情况、新问题的过程中，敢想敢做，发挥了立法试验田的作用。1981年制定的《深圳经济特区土地管理暂行规定》，第一次将土地使用权和所有权分开，确定特区土地有偿使用和转让制度，成为全国土地产权制度改革的催化剂；1986年制定的《广东省技术市场管理规定》，首开技术市场立法的先河，是技术成果商品化在立法领域的一个重大突破； 1993年制定的《广东省公司条例》，促进了现代企业制度的建立；1996年制定的《广东省集体合同条例》首次建立了集体协商机制，为促进劳动关系和谐提供了制度保障；1999年制定的《广东省物业管理条例》是第一个专门规范物业管理行业的地方性法规，为国务院制定《物业管理条例》积累和提供了经验；2001年制定的《广东省预算审批监督条例》，是第一个省人民代表大会通过的预算审批监督的地方性法规；2005年制定的《广东省政务公开条例》，是第一部全面、系统规范政务公开的省级人大立法，是打造“阳光政府”的重要举措；2007年制定的《广东省食品安全条例》，首次在法规层面提出食品召回制度，为国家的食品安全立法进行了有益的探索；2010年制定的《广东省高等学校学生实习与毕业生见习条例》，是首部针对学生实习、见习的立法，对于提高学生实践能力、就业能力、创新能力，完善人才培养机制，进行了有益的探索。

（二）制定配套性、实施性法规，确保上位法的正确有效实施。中国特色社会主义法律体系的形成不仅需要制定一批基本的、主要的法律，而且还要制定大量与这些法律相配套的法规。地方立法的重要任务之一就是做好对法律、行政法规的细化、补充和配套实施工作。为此，广东结合本省实际，制定了一批实施性、配套性的地方性法规。截至2010年9月，广东省人大及其常委会共制定类似“广东省实施某某法办法”的法规27部，对上位法规定的一些制度进行补充、细化。此外，还制定了许多单行的地方性法规，这些法规有的是根据上位法的直接授权，有的是根据实践的需要，对上位法的某部分规定、制度、领域进行补充、细化。这些法规有力地促进了上位法的实施。目前，广东地方立法在很多领域都已经形成了互相配套、相对成熟的法规群。例如关于房地产行业的，有开发经营、预售、登记、评估、转让、租赁、物业管理等法规；关于环境保护的，有大气及噪音污染防治、水土保持、水源水质保护、农业环境保护、建设项目环境保护、森林及野生动物保护等法规；关于人大自身建设的，有代表选举、地方立法程序、执法检查、监督、批评、人事任免等法规；关于维护市场秩序的，有会计、审计、打击生产销售假冒伪劣商品、食品安全等法规。通过这些方面的地方性立法，有力地促进了相关法律、行政法规的有效实施。

（三）拾遗补缺、自主立法，补充完善中国特色社会主义法律体系。地方立法承担的另一项使命就是要根据本地的具体情况和实际需要，通过地方立法解决本地的特殊问题，对中央立法没有涉及，今后也可能不会涉及的事项以及纯属地方的事务进行规范。广东省人大及其常委会在这方面作了大量的工作。如，为解决经济特区改革开放中所面临的一系列现实问题，广东在上世纪80年代初期制定了《特区入境出境人员管理暂行规定》等一系列的地方性法规，来规范省内几个特区的有关事务。又如，为适应广东省特殊的地理位置和气候影响，预防和解决水资源保护问题，广东省制定了一批涉及省内流域保护的法规。再如，为了规范珠江三角洲的协调平衡发展，广东省制定了《广东省珠江三角洲水质保护条例》和《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》，今年还在起草制定《广东省珠江三角洲地区改革发展规划纲要实施条例》。还有，为促进我省对外加工装配业务的发展，加强管理，广东省在1993年制定了《广东省对外加工装配业务条例》；为充分发挥流域水资源的综合效益，实现流域水资源可持续利用，防治水害，规范流域水资源管理，广东省在2008年制定了《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》。

（四）加强法规清理和修改、废止工作，维护国家法制统一。 “和谐统一”是地方立法的首要原则，是国家实行法制统一的必然要求。宪法、地方组织法、立法法都十分明确地规定，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，具有立法权的地方人大及其常委会可以制定地方性法规。广东省人大及其常委会在立法中自觉坚持“和谐统一”原则，努力做到以下两点：一是严格依照法定权限、遵循法定程序立法，不越权立法、不违反法定程序立法；二是坚持以宪法为核心和统帅，确保所制定的法规不同法律、行政法规相抵触。为了维护国家法制统一，广东省人大常委会加大了对法规的清理和修改的力度。1996年《行政处罚法》颁布后，对我省地方性法规进行了一次专项清理，修改法规52项，废止法规3项； 2001年，中国加入WTO以后，根据中国加入WTO的协议对我省地方性法规又进行了一次专项清理；2003年《行政许可法》颁布后，按照行政许可法的有关精神，作出3项决定，修改、批准修改或取消了46件地方性法规中有关行政许可的条款；2007年，国家出台了《物权法》和《企业所得税法》，省人大常委会及时组织有关单位对我省地方性法规进行清理，将8项法规列入2008年立法计划的修订项目。2010年，根据全国人大有关围绕中国特色社会主义法律体系的形成加大法规清理力度的要求，对本省现行有效的地方性法规作了一次全面清理。此外，还将法规的修改、废止项目作为年度立法的重点之一，及时修改、废止那些已不符合经济社会发展需要的法规，确保立法与时俱进，跟上实践发展的需要。为了维护国家法制统一，广东省人大常委会进一步加强了对规范性文件的备案审查工作，设立了备案审查处，制定了《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》，对备案审查工作程序作了完善。这些都有力地维护了中国特色社会主义法律体系的和谐统一。

（五）坚持科学立法、民主立法，不断完善地方立法工作机制。中国特色社会主义法律体系形成的过程，也是立法体制、立法工作机制、立法技术不断完善的过程。如果没有健全的立法体制、完善的立法工作机制、高超的立法技术水平，是不可能完成构建中国特色社会主义法律体系的任务的。多年来，广东坚持解放思想、改革创新，通过建立和完善一系列制度，在科学立法、民主立法方面创造和积累了一些经验。一是在起草机制上创新。1993年制定经纪人管理条例时，首次委托专家学者起草地方性法规；2009年在起草高等学校学生实习与毕业生就业见习条例时，创新了法规起草机制，探索了多方参与、开放式的法规起草模式。二是扩大公众参与立法的渠道。1998年在制定物业管理条例的过程中，首次在报纸上全文刊登草案，并开辟专栏让市民展开辩论；1999年在修订建设工程招标投标管理条例的过程中，第一次举行了立法听证会；2000年聘请专家学者为立法顾问，较早建立了立法顾问制度；2002年在制定电子交易条例的过程中，举办了电子商务立法论坛。三是理论先行、制度规范。2005年制定了法规草案指引规定。2007年，制定了《广东省人民代表大会常务委员会立法技术与工作程序规范（试行）》，规范了立法技术及相关的立法工作程序；2008年为规范法规立项与清理工作，召开了专门的理论研讨会，制定了立项、清理工作规定，并在当年编制立法规划，对立法项目进行了科学论证；2009年在开展法规清理时，通过采取立法研讨、委托高校评估、向社会公开征求意见和组织专家论证等方式，创新了法规清理工作机制。

三、任重道远——为完善中国特色社会主义法律体系继续奋斗

30多年来，地方立法实践为建设中国特色社会主义法律体系作出了重要贡献。这一体系形成后，地方立法所面临的形势和承担的任务都有了重大变化。我们认为，今后我国立法将呈现出以下一些发展特点：综合性、框架性立法相对减少，补充性、实施性、配套性立法相对增多；新法的制定相对减少，法的修改和废止相对增多，立法更加重视法的修改、清理和系统化工作；立法不再单纯追求数量和速度，而更加重视立法质量的提高；立法更加重视法的可操作性；立法工作机制不断完善，立法越来越重视程序上的公平、公正和公开。有的同志提出，中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法的空间越来越小，地位和作用也越来越小了，甚至提出可以取消地方立法了。我们认为这种观点不正确。在我国，中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。地方立法是地方发挥积极性、主动性的重要法律手段，是行使地方国家权力的一种重要表现形式，是我国社会主义立法体制的重要组成部分。中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法的地位和作用不仅不应被削弱，反而应进一步加强。地方立法应该在中国特色社会主义法律体系形成的基础上，继续围绕着不断完善这一体系发挥更大作用：一是要根据实施上位法的需要结合本地实际进一步做好配套性、实施性立法工作；二是要围绕改革攻坚的任务进一步做好先行性立法工作；三是要针对本地的一些特殊情况、特殊事务进一步做好自主性立法工作；四是要对法律、行政法规没有涉及的事项继续做好补充性立法工作；五是要继续做好社会领域、生态环保领域的立法工作；六是要及时修改废止不符合经济社会发展需要的法规。就广东地方立法来说，要继续以科学发展观为统领，牢牢抓住解放思想这个法宝，重振改革开放初期那种敢闯、敢试、敢冒的改革创新精神，继续坚持大胆探索、先行先试，进一步解决好立什么法、怎样立法和立法后怎么办的问题。要不断适应新形势、不断总结新经验、不断研究新问题，以新的思路、新的举措，谋求地方立法新的发展，为中国特色社会主义法律体系的不断完善作出新的贡献。

（一）继续大胆探索、先行先试。30多年来，广东省人大及其常委会围绕广东各个时期的中心工作，大胆开展先行性、试验性立法。随着中国特色社会主义法律体系的建立以及国家赋予广东的特殊优惠、特殊政策的逐步减少，广东地方立法的先行性、创制性、自主性立法空间大大缩小了，但这并不意味着广东地方立法就没有了空间。2008年底，国务院正式批复了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》，明确把加快珠三角地区的改革发展上升为国家战略，并赋予广东“科学发展、先行先试”的重大使命。在新的起点上，广东仍将继续承担全国改革“试验田”的历史使命，承担起探索科学发展模式试验区、深化改革先行区的历史重任。2010年9月6日，胡锦涛总书记在出席深圳经济特区建立30周年庆祝大会讲话时要求我们勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞，不为任何风险所惧，不被任何干扰所惑，继续奋勇推进改革开放和社会主义现代化建设的伟大事业。我们要按照胡锦涛总书记提出的要求和《规划纲要》提出的发展目标，紧紧围绕改革攻坚的大局，围绕“科学发展，先行先试”的主线，探索从法制上保障广东经济社会全面、协调、可持续发展的有效途径，通过立法调动改革创新的积极性，把改革创新精神全面体现到各项立法中去，争取在立法方面对“科学发展、先行先试”作出更大贡献。

（二）继续做好“拾遗补缺”的工作。中国特色社会主义法律体系形成后，经济、政治、文化、社会生活等各个方面已基本上有法可依，七大法律部门中基本的、主要的法律已经制定出来。今后综合性、框架性立法会相对减少，作为国家立法重要补充的地方立法，应当多做“拾遗补缺”的工作。特别要紧紧围绕已经形成的中国特色社会主义法律体系，制定本省急需的又符合本省具体情况的地方性法规。为此，应对原有的法规选项标准进行适当调整，将下列法规列为立法的重点：上位法没有作出规定，而本省经济社会发展又急需的、条件成熟的、补充性的法规；为实施上位法需要的配套性法规；纯属地方事务需要进行规范的法规；需作修改和废止的法规；社会领域、生态环保领域的法规。为了适应新时期法规立项工作的需要，应该进一步完善法规立项制度。法规立项前要进行充分的论证和评估。对于立法的必要性要在立项前进行论证，对于法规拟设置的主要制度及其可能产生的影响要进行评估。

（三）促进法的实施。法律的生命在于实施。中国特色社会主义法律体系形成后，面临的迫切任务之一就是如何保障所制定的法律得到有效的实施。就地方立法来说，促进法的实施可以从两个方面入手。一是抓紧制定配套规定。对于实施上位法所需要制定的法规，应当优先立项、优先审议。在上位法通过之后，要对该法进行研究，看该法在贯彻实施中需要制定哪些配套规定。对于涉及面广、情况复杂、需要在实践中积累经验的配套规定，可以在上位法实施后一段时间推出，但不能滞后太多。对一些正在改革进程中的事项，也要根据改革进程和实践发展需要，适时推出配套规定。二是立法时要尽量做到“能细则细”。新的历史条件下，除非确有必要采取“宜粗不宜细”的立法方式外，立法应当普遍奉行“能细则细”的原则，凡能够在法规中明确的尽量予以明确，能够具体的尽量具体，尽量减少二次立法、三次立法。不仅要充实法规的实体性内容，而且要进一步充实法规的程序性内容，要改变“重实体轻程序”的做法，重视程序性规定。

（四）进一步提高立法质量。中国特色社会主义法律体系形成的标志，不仅在于已经制定了大量的法律规范，而且在于这些法律规范具备了良好的立法理念、立法价值目标，其制度设计科学、合理、可操作，对经济社会产生了良好影响。改革开放30多年来，广东省人大及其常委会在提高地方立法质量方面已经做了大量工作，但与中国特色社会主义法律体系形成和不断完善的要求相比还有很大差距，今后广东地方立法仍应把提高立法质量放在更加突出的位置。

（五）维护和促进法律体系的和谐统一。中国特色社会主义法律体系是一个有机整体，应保持体系内部的和谐统一。广东地方立法作为这个有机整体的重要组成部分，应当在这一体系的框架内开展工作，更加自觉维护和促进法律体系的和谐统一。一是应继续坚持法制统一原则，在制定地方性法规时不越权、不与上位法相抵触，地方性法规与上位法之间、地方性法规之间要保持衔接协调，不能相互矛盾。二是应坚持“与时俱进”原则，更加重视法规的清理工作，要根据实践的发展和国家法制建设进程，及时修改、废止与经济社会发展不相适应的法规，永保地方立法在中国特色社会主义法律体系中的生机和活力，发挥应有的作用，作出应有的贡献。