广州市人大常委会法制工作委员会

 

科学立法是立法法确立的立法基本原则之一，是立法工作的最高价值追求和立法质量的根本保障。近些年来，广州市人大常委会在积极拓宽民主立法渠道，大力打造民主立法品牌的同时，对科学立法也进行了深入的思考和积极的探索，取得了较好的成效。现将有关思考和做法谨陈于后，以就教正。

一、关于科学立法的基本思考

科学立法的内容和要求十分广泛，包括了立法理念、立法制度、立法内容、立法技术等多个方面，立法法第六条关于“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，国家机关的权力与责任”的规定，只是科学立法的核心要求而不是全部，地方立法应当遵循的合法立法、民主立法和科学立法三大基本原则既相互独立，又密切关联、相辅相成，合法立法和民主立法都是科学立法的重要内容和必要前提。我们认为地方立法工作应当从以下几方面来把握科学立法原则的基本要求。

（一）要树立和坚持正确的立法观念

立法观念指导立法实践，有正确的立法观念指导，才会有科学的立法实践，观念不正确，就会犯方向性错误，就难以走上科学立法的轨道。我们认为，地方立法应当始终坚守以下两个观念。

1、牢固树立并全面贯彻科学发展观

科学发展观是马克思主义中国化的最新成果，是马克思主义的科学理论 ，地方立法只有坚持以科学发展观为指导，全面落实科学发展观，才能真正实现科学立法。地方立法以科学发展观为指导，必须贯彻落实三个方面的要求：一是要将促进发展作为立法的根本目的和根本任务。科学发展观的第一要义是发展，党和国家的中心任务就是促进我国经济社会的发展。法的基本功能既要调整社会关系、规范社会秩序，更要促进经济社会发展。所以地方立法任何时候都必须将促进发展作为首要任务。二是要坚持以人为本。科学发展观的核心是以人为本，因此地方立法要特别注重对公民、法人和其他组织权利的保护，彻底改变过去重政府权力轻公民权利，重公民义务轻政府责任的倾向，从过去的以强调政府管理、约束行政相对人为主的管理型立法，向以规范政府行为、保障行政相对人合法权益为主的服务型立法转变。三是要注重协调和可持续发展。科学发展观的基本要求是全面协调可持续，因此地方立法要兼顾当前利益与长远利益、经济利益与社会利益、公共利益与个体利益的关系；要促进经济与社会协调发展，针对当前经济发展较快，而社会建设相对落后的实际情况，在当前和今后一段历史时期，要将社会领域的事项尤其是民生方面的事项作为立法的重点；要统筹好人与自然、人与人、城市与农村等方面的协调发展。

2、坚持从实际出发、实事求是的思想路线

科学立法的根本要求是要立足客观实际，尊重客观规律，使制定出来的法公平合理、切实可行。实事求是的思想路线既是我们党的生命线，也是立法工作的生命线。地方立法必须充分尊重客观实际，确定立法项目、设定法规内容、建立立法制度机制、进行立法后评估和法规清理等各个方面的工作，都必须以客观现实为基础。如果脱离实际，就会产生主观随意性、片面性和盲目性，就会背离客观规律，从而使制定出来的法规不仅行不通，还可能产生社会危害。

（二）要严把法规立项关

立法是否科学，首先取决于立法项目的选择是否正确，选准选好立法项目是科学立法的第一道工序。我们认为，法规立项论证和审核，应坚持必要性、可行性、实效性、突出重点和立改废并重等五大原则，其中最重要的是要在立法的必要性、可行性和实效性三个方面从严把关。

1、严把必要性关

我们认为，某一事项是否有立法的必要性要根据以下标准进行把关：一是该事项没有上位法、实践中缺乏执法和管理依据的，可以立项，但不是急需，可立可不立的，或者立法条件不成熟的，不应立项；二是已有上位法，需要根据本地实际情况作细化或补充规定的，可以立项，但没有新的内容、照抄上位法的不应立项，所依据的上位法拟废止或正在修改之中的，不应立项；三是已纳入规章制定计划，或者已制定规章但实施时间较短，尚未积累成熟经验的，不应立项；四是制定一般规范性文件即可的，不应立项。

2、严把可行性关

某一事项虽有立法的必要性，但不具备可行性的，也不应立项，重点应从以下几方面把关：一是法规草案稿主要内容或制度措施与上位法相抵触的，从根本上缺乏可行性，不应立项；二是立法目的不明确，不知道要解决什么问题的，不应立项；三是立法目的虽明确，但没有解决问题的制度、机制或者措施、手段的，不应立项；四是主要内容或者制度措施严重脱离客观实际，实践中难以执行的，不应立项。

3、严把实效性关

某一事项有立法的必要性，规定的制度措施也能够执行，但难以产生实际效果或者根本不产生实际效果，甚至会产生副作用的，不应立项。在审查法规草案稿的内容时，应重点审查是否符合比例原则，审查其所设定的管理措施和制裁手段是否与所要达到的目的相称，过轻，虽然行得通，但达不到预期目的，过重则属立法专横，会损害人民群众的合法利益，产生副作用。这样的法规既不公平，也无效率，立法只会产生人力物力等资源的浪费，因此不应立项。

（三）要严把法规内容关

一切立法活动都是围绕法规内容的设定而展开，科学立法活动的出发点和落脚点都在于保障法规内容的科学性，对法规内容的科学设定是科学立法的核心和关键。因此，法制工委在对法规草案进行讨论修改和法制委员会在对法规案进行统一审议时，应从以下几个方面严把法规的内容关。

1、严把不抵触关

法规内容不与上位法相抵触是地方性法规得以生存的基本前提，是地方性法规不可触碰的高压线，在讨论修改和统一审议法规案时，应从严把关。对“不抵触”原则的内涵和外延，理论上缺乏深入研究，根据立法法和行政处罚法、行政许可法等法律的规定，结合地方立法的特点，我们认为，“不抵触”原则的基本要求主要包括以下几方面：一是不违反上位法的立法精神和基本原则；二是不与上位法的具体规定相矛盾、相违背；三是不超越权限将一个行政机关的职权交由另一行政机关行使；四是不超越职权设定土地、税收、收费制度和民事基本制度、司法与诉讼制度；五是不超越职权设定行政处罚、行政许可和行政强制；六是不规定市场分割、地区封锁与歧视的内容。

2、严把公平与效率关

兼顾公平与效率，是党和国家当前管理经济社会所坚持的一项重要原则，立法工作也应坚持这一原则。法的本质特点是公平与正义，因此，立法工作的首要任务是要公平合理地设定权利义务关系。针对当前存在的突出问题，在合理平衡公民、法人、其他组织的权利义务的同时，要重点规范行政机关的权力与责任关系，使法律规范中的权力与责任、权力与权利、权利与义务设置更加趋于公平合理，彻底改变重权力轻责任、重义务轻权利和权力与权利、责任与义务失衡的现象。与此同时应兼顾效率，在合理平衡权利与义务方面，一是要处理好国家、集体、个人之间的利益关系，在充分保护好公民、法人、其他组织权利的同时，要重视对国家、集体利益的保护；二是要处理好公共利益与个人利益之间的关系，坚持公共利益优先；三是要处理好当前利益和长远利益的关系，要立足当前，兼顾长远，促进利益最大化。在合理平衡权力与责任方面，要全面规定行政机关及其工作人员的职责，并针对法定职责逐一规定相应的法律责任。与此同时，要立足当前执法环境不够理想，执法难度较大的实际情况，给足行政管理、行政执法的措施和手段，树立和保障必要的行政执法权威，以保障法规的实施效果。总之，公平与效率要同时兼顾，不可偏废，要防止不切实际地从一个极端走向另一个极端。

3、严把可操作关

与法律和行政法规相比，地方性法规的阶位较低，管辖的行政区域范围较小，规范的事项较少，因此，地方性法规的内容应当更加具体、明确、细致，所规定的制度、措施应当更加便于操作，切实可行。为使法规内容可操作，在立法过程中应把握以下几点：一是制度措施要有可行性。制度设计要充分尊重客观实际，尊重客观规律，脱离实际、在实践中根本行不通的制度和措施不要规定。二是内容要细化。内容细化应是地方性法规与法律、行政法规相区别的显著标志，实体内容要细化，为落实实体内容，还应尽可能多做细化的程序性规定。三是语言文字表意要明确，便于理解和执行。四是内容要与其它法规相协调。较大市都会制定数量较多的法规，制定的时间先后不一，后制定的法规容易与先制定的法规在相关或相同问题上发生矛盾或不一致，一旦存在这种情况，执法就会产生困难。因此，立法过程中必须注意法规之间的横向联系，保证法规之间的衔接和协调。

4、严把地方特色关

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，但应当“和而不同”，地方性法规既不应当是国家法律、行政法规的简单翻版，也不应照抄照搬其他省、市的法规，而是应当根据本地实际因地制宜地确定立法项目，设定法规内容，形成自己的特点。同时，“有特色”不能作为一种形式上的追求，不能摆花架子装门面，体现特色的内容必须合法管用，能够产生实际效益。我们认为，要使地方性法规有特色，应当在以下几个方面多作努力：一是在国家尚未立法的领域和地方性事务方面积极开展先行性立法和自主性立法，大胆地先行先试，开拓创新。这两种类型的立法，地方自主决定的空间较大，容易形成自己的显著特色并产生较好的效益。二是在进行补充性立法时，根据本地实际情况尽可能多地规定上位法和其他省、市没有规定的新内容，在不与上位法相抵触的前提下，大胆地进行制度、机制创新。三是在进行实施性立法时，要紧密联系本地实际，有针对性地细化上位法的规定，形成不同于其他省、市同主题法规的特点。

（四）要建立和坚持科学的立法制度

要坚持科学立法，使法规内容公平合理、具有科学性，必须有科学的立法制度予以支撑和保障，立法是制定行为规则以供遵循，同样，立法工作本身也必须依制度和规则办事，这样才能使立法工作严谨规范、避免随意性和盲目性，才能使立法的科学性变得现实可期。不仅如此，为切实保障立法的科学性，还必须使立法制度尽量趋于完备和科学。我们认为，要做到科学立法，必须坚持和完善以下几方面的立法制度。

1、民主立法制度

民主立法是立法法规定的重要立法原则之一，是科学立法的基础和前提，没有民主立法就不可能有科学立法。国家和地方的一切权力属于人民，立法权是由人大及其常委会代表人民行使，因此，法规的内容必须充分体现和反映人民的意志，体现和保护人民群众的利益，为此，立法工作必须坚持民主原则，开门立法，走群众路线，最广泛最深入地收集民意、采纳民意。在这方面应当把握好以下问题：一是要注重征求意见的广泛性。既要在社会面上公开征求人民群众的意见，又要针对法规内容专门征求各个方面的意见；既要征求政府和相关行政管理部门的意见，又要专门征求管理相对人、利害相关人和相关行业组织的意见；既要征求相关国家机关、企业事业单位、社会团体的意见，又要征求专家学者的意见；既要征求人大代表的意见，又要征求政协委员的意见；既要征求市属相关单位的意见，又要征求区、县级市的意见。二是要注重民主立法方式的多样性。除了要继续推行诸如征求意见座谈会、立法调研、立法听证等传统制度，还应当充分利用网络媒体和中介机构等社会组织开展民意征集活动，包括积极利用互联网公开征求意见、开展网络民意问卷调查，建立互联网讨论法规和收集意见的固定平台，委托专门的民调机构运用科学方法开展接触互动式的立法民意问卷调查、提出立法民意调查报告等。三是要注重研究确立立法意见采纳机制，广泛采纳民意，提升民主立法的效益。

2、专家论证制度

为保障立法的科学性，应当专门设立专家论证制度。公众意见来自不同的利益个体和群体，一般具有自利性的特点，专家论证则是站在中立的立场和专业的角度对法规内容进行理性和科学的把关。换言之，专家学者以公民身份提出意见时，可以站在自身利益的角度主张权利，如果以专家的身份参加论证时，则应站在中立的立场，应从专业的角度，理性地提出有科学依据支持的意见，担当专家学者的社会责任。这一特点决定了专家论证制度的独特地位和不可或缺。建立和推行专家论证制度，应当把握好以下几个方面的问题：一是要正确定位专家论证的规则和要求，其核心要求是中立和理性。二是在专家的选择上，既要选择法律专家，又要选择法规内容涉及的各个不同领域的专家；三是在专家论证制度的运行上，既要召开专门的法律专家论证会，主要对法规内容的合法性和立法技术进行把关，也要针对法规内容的专业技术问题召开相关领域的专家论证会，主要解决法规的操作性和实效性问题。

3、立法协调制度

由于法规内容涉及利益分配和调整，立法过程中就难以避免意见分歧，虽然决定权在人大及其常委会，但为了公平合理地设定法律规范，保障法规的科学性，也为了法规在制定后具备积极施行的内在动力，立法协调工作就显得十分必要和重要，立法的过程应当是一个不断协调、逐步达成基本共识的过程。我们认为，基于立法工作的实际需要，不仅要将协调贯穿于立法的全过程，作为经常性的工作来做，还应当建立专门的立法协调制度，这一制度应符合下列要求：一是一般应以会议的形式进行。如果仅用发函协商的形式，就缺乏互动式讨论和交流，难以达成共识。二是与会主体应当尽可能广泛。凡法规内容涉及到的单位均应邀请与会，除了相关的政府部门，还应邀请相关的行业组织和管理相对人代表参加。较大市法规需报省级人大常委会批准，为达成共识，应当邀请省人大常委会法工委和相关工委的负责同志参加。三是应当对法规条文逐条进行讨论和协调，以求实现最佳协调效果。

4、统一审议制度

统一审议制度是立法法确立的立法制度中的关键制度，对常委会组成人员和其他各方面意见的采纳、对法规内容进行综合把关、提出法规草案修改稿和审议结果的报告，都是通过法制委员会的统一审议实现的，立法的内容是否科学合理，立法质量是高是低，都取决于统一审议的质量。因此统一审议无论是在法制委还是在常委会的立法工作中，均起着关键作用，对科学立法和立法质量有着决定性作用。正因如此，统一审议制度不仅要切实执行，而且必须保证高水平高质量。为此，统一审议制度应当贯彻以下要求：一是要合理选择法制委员会的组成人员。这是保障统一审议质量的关键因素。有意见认为，统一审议的主要任务是把合法性关，因此法制委员会的成员应当都是或主要是法学界人士。我们认为，统一审议是综合性把关，既要把合法性关，也要把合理性、可行性、实效性关，因此法制委成员的构成，除了要有法律人士，还应有其他学科、领域的人士，并且须具备较高的素质。为使每次会议都有过半数以上的成员参加，保证会议如期顺利举行，应当在常委会内部选择一定数量的专业人士作为法制委成员。二是要对法规草案逐条进行讨论审议。审议把关的内容包括合法性、合理性、可行性和实效性，同时还要从立法技术上进行把关。要对常委会组成人员的意见和其他各方面的意见逐条进行研究，决定是否采纳。三是必须切实贯彻民主集中制原则，对同一问题有分歧意见时，坚持少数服从多数。

5、法规审次制度

法规审次制度是常委会立法程序制度中最基本最重要的制度，保障法规草案在常委会上有充足的时间进行充分的审议，是实现科学立法、提高立法质量的重要条件。合理的法规基本审次应是三审，即一个法规案至少经过三次常委会会议审议才交付表决，而据了解，全国不少较大市都是实行两次审议制度。实践证明，两次审议即交付表决，审议讨论过于匆忙，难以保证立法质量。国人的传统观念是一为单，二为双，三为多，“多”既指概括的数量，与“少”相对应，又代表着“慎重”与“严谨”。地方立法就是地方决策，应当非常规范和严肃，为保障立法的科学性和立法质量，地方性法规的基本审次应当以三审为宜。

（五）要遵循严谨科学的立法技术规范

这里所称的立法技术，主要是指法规的构造技术，包括法规的结构安排和语言文字的运用技术。一定意义上，立法技术代表着立法水平，立法技术高，则立法水平就高，立法的质量也就相应地高，反之，则立法质量就低。因此，为保障立法的科学性，不断提高立法质量，必须讲求立法技术，遵循立法技术规范。目前，国内对立法技术的研究较为薄弱，一些省、市人大常委会或法工委制定的立法技术规范也都不够完善，这在很大程度上制约着地方立法的水平和质量，法规名称、内容的表述和法规结构的安排均带有一定的随意性，立法质量基本上系于立法工作者的逻辑思维和语言文字水平，而主要不是靠立法技术方面的制度保障。这种状况应当尽快改变。

贯彻科学立法原则，除了应当在以上五个方面积极作为以外，还应当建立和推行立法后评估制度和法规清理制度，使现行有效的法规始终保持良好的社会适应性。

二、科学立法的广州实践

广州市人大常委会在大力推进民主立法的同时，也大力推进科学立法，建立了一系列科学立法的制度，立法质量逐步提高，取得了较为明显的成效。在前述基本思考的基础上，我市在科学立法方面主要推行以下制度。

（一）立项论证审查制度

我市人大常委会一直高度重视并长期坚持法规立项论证审查制度，每年在制定年度立法计划和办理人大代表提出的立法议案时，都要进行严格的论证和审查把关。近几年来，随着全国人大常委会和省人大常委会对这一制度的特别强调和高度重视，我市的立项论证审查比以往更加规范和严格。这一制度的主要内容是：

1、确定科学的立项审查原则和标准

我市法规立项坚持必要性、可行性、实效性、突出重点和立改废并重等五项原则。在立法的必要性、可行性、实效性方面，坚持“十不立”：一是不是急需，可立可不立的不立；二是没有新的内容，照抄上位法的不立；三是已纳入规章制定计划的不立；四是主要制度或主要内容与上位法相抵触的不立；五是立法目的不明确，不知道要解决什么问题的不立；六是没有解决问题的制度或措施，难以实现立法目的的不立；七是主要内容或制度脱离实际，难以操作和执行的不立；八是制度、措施与既定目标比例失衡，虽可操作，但效益低下或者没有效益的不立；九是上位法拟废止或正在修改的的项目不立；十是法规草案稿不成熟的不立。在突出重点原则方面，围绕贯彻落实科学发展观和建设国家中心城市，在当前和今后一定历史时期，将社会领域的事项和贯彻《珠三角洲地区改革发展规划纲要》的有关事项作为立项的重点。

2、建立较为完备的论证审查机制

一是征集立法建议项目。向市政府和工、青、妇、残等社会团体发函征集建议项目，通过网络、报纸向社会公开征集建议项目。二是广泛征求对建议项目的意见。市政府等各方面的建议项目汇总以后，发函征求区县级市人大常委会和本会各委员会的意见，并上网公开征求公众意见。三是召开会议听取建议单位汇报。重点汇报立法的必要性、可行性和实效性以及法规草案稿的起草准备情况。四是开展调研、论证、举行立法顾问论证会，必要时举行专家论证会。五是法工委依据立项审查标准进行审查，提出立法计划建议项目。六是法制委员会举行会议对建议项目进行审核把关。七是将立法计划建议项目提请常委会主任会议审定。八是报市委审核。

（二）民主立法制度

我市人大常委会一直将民主立法作为科学立法的重要支撑予以重点推进，不断开拓创新民主立法的方式，形成了民主立法方式的多样性、参与主体的广泛性、过程的充分性等显著特点，成效显著。在2009年全国地方立法研讨会上，我市作了大会发言，全面汇报了我市民主立法的做法和经验，不再赘述。这里只介绍今年我市在民主立法方面的一些新进展。

1、进一步推进人大代表参与常委会立法

近年来全国人大常委会和省人大常委会强调要充分发挥人大代表在立法中的作用，完善发挥人大代表积极性的体制机制。我市人大常委会积极响应，努力贯彻这一要求，今年在继续推进人大代表专场征求意见座谈会的基础上，扩大市人大代表参与面，一是邀请更多的人大代表参加征求意见座谈会，由过去的一个法规召开一场人大代表座谈会变为两场或多场；二是重要的法规征求全部人大代表的意见，如今年制定控制吸烟条例，社会急救医疗条例等，都发函征求全部500多名市人大代表的意见。

2、进一步推进政协委员参与立法

中共广州市委在2009年出台了政治协商规程，市人大常委会积极贯彻，将立法计划中的若干重点项目纳入立法协商计划，同时继续推行书面征求市政协意见和召开政协委员专场征求意见座谈会制度，并对专场座谈会制度作必要的改进，一是邀请更多的政协委员参加；二是在原来只邀请法律界委员参加的基础上，根据法规的专业内容邀请其他相关界别的委员参加。今年以来，政协委员所提意见的专业性和质量明显提高，政协委员参与立法的绩效明显提升。

3、进一步推进常委会组成人员参与委员会的立法活动

为使常委会组成人员更多地了解各个方面的意见和实际情况，提高法规的审议质量，今年法工委、法制委的主要立法活动均邀请常委会组成人员参加，包括邀请参加立法顾问论证会、各种征求意见座谈会、视察和实地调研、多方协调会、立法听证会、统一审议会议等等。

4、创新立法听证会制度

我市以前都是以常委会的名义举行立法听证会，今年开始尝试以法制委员会的名义举行立法听证会，使立法听证会朝小型化、经常化的方向发展。今年听证会的项目是《广州市社会急救医疗条例》，听证事项是立法过程中分歧意见最大的两个问题，一是“120救护车急救的伤病员及其近亲属是否可以选择救治医院”，二是“是否应当对120救护车出车和到达急救现场的时限作出具体规定”。听证人是法制委委员，另邀请部分常委会组成委员作为听证人。20名听证陈述人和20名旁听人都是通过“网易”网在全社会公开征集。听证程序除了设听证陈述阶段，还专门设立辩论阶段，广州电视台全程现场直播，听证报告书印发常委会会议。

5、尝试将委员会立法活动全程向媒体开放

媒体全程跟踪参与法工委、法制委的立法活动，有利于保障公民的知情权和参与权，能够扩大立法活动的透明度和社会影响，提升公众的参与度。因此，法工委决定从今年开始，选择与市民群众切身利益密切相关的立法项目，将委员会的立法活动全程向新闻媒体开放、立法顾问论证会、专家论证会、征求意见座谈会、立法调研、多方协调会、统一审议会议等都邀请本地各主要媒体进行现场采访和报道。

（三）立法顾问论证制度

立法顾问论证是我市地方立法工作的必经程序，每一个法规草案都必须进行立法顾问论证。我市人大常委会于1999年建立立法顾问论证制度，每届人大常委会聘请12名本地区学术水平较高、立法经验较丰富的专家学者和领导干部作为立法顾问。每个法规草案都举行立法顾问论证会。每次论证前，法工委都拟定顾问论证提纲，列出需要重点论证的问题，连同法规草案文本和立法参考资料，送给立法顾问提前作好论证准备。顾问论证意见印发常委会会议，法制委统一审议时，对顾问的论证意见逐条研究采纳。

（四）专家论证制度

立法顾问人数有限、专业单一，仅靠立法顾问不能完全解决立法过程中遇到的相关理论和专业技术问题，为使立法工作有更加充分可靠的智力支撑，法工委在1999年建立了立法咨询专家数据库，将本地区法学、语言文字学、逻辑学、经济学、城市规划、工程建设、环境保护、交通运输、医疗卫生、城市管理、工商管理等各个学科、领域的专家学者纳入立法咨询专家数据库，平均二至三年更新一次，目前在库专家有500余人。遇有理论和专业技术问题需要论证时，即从数据库中选择相关学科或领域的专家进行论证，有时也从中选择若干位专家参加立法顾问论证会。为解决立法过程中的重大、疑难问题，有时邀请全国各地包括香港的专家进行论证，有时还专程到北京召开专家论证会，邀请北京大学、清华大学、人民大学等著名高校和科研单位的著名专家进行立法论证。

（五）立法信息汇编制度

为寻求更多的智力支持，尤其是理论研究成果、相关立法信息资料的支持，在立法顾问和专家论证制度的基础上，法工委于2008年建立立法信息汇编制度，制定每一个法规，都委托广东省社科院广东发展研究数据库编辑立法《专题信息摘报》，每一期都有“现状背景”、“焦点探析”、“条例对比”和“参考借鉴”四个栏目，每个栏目的内容都很充实，既有前沿理论研究成果，又有国内国外相关立法的介绍和对比研究。每个法规的《专题信息摘报》都印发常委会组成人员和法制委委员，起到了提供信息、开阔视野、辅助决策的良好作用。

（六）实地调研制度

我市人大常委会向来重视立法实地调研，将其作为科学立法的一项重要制度坚持不懈。实践中，绝大部分立法工作都是在办公室、会议室进行，这是必要的，但若仅限于此，就难以全面掌握客观真实情况，也就难以保障立法的科学性。为此，我们将实地调研作为与室内立法活动相对应的一项制度大力推行，制定每一个法规都必须经过实地调研的环节。例如制定《广州市饮用水水源污染防治规定》时，尽管我市70%的取水口分散在顺德、肇庆等外地，路途较远，我们仍组织法制委委员、部分常委会组成人员和法制专业代表小组的代表先后前往与东莞交界的东江、顺德境内的北江和肇庆境内的西江取水口和水源保护区以及供水企业进行实地调研。有没有经过实地调研大不一样，多进行实地调研，能够了解不少在办公室和会议室掌握不到的真实情况，有助于使法规的内容更符合客观实际、更趋于科学合理。

（七）多方协调会制度

多方协调会制度也是我市人大常委会长期坚持的一项重要制度。制定每一个法规都要召开多方协调会。会议召开的时间一般是在征求意见、立法顾问论证等基础性工作结束以后，会议由法工委召集主持，参加会议的有市政府法制办、法规起草单位或行政主管部门、其他各相关行政管理部门，市人大常委会对口工委、省人大常委会的对口工委和法工委的有关负责同志。会议内容是对法规草案逐条进行讨论和协调，经过协调，绝大部门内容一般都能达成共识，不能形成共识的，另行开会，再次进行沟通和协调，协调不成的，由法制委员会在统一审议时决定，重大问题则向常委会主任会议报告，由主任会议决定。

（八）统一审议制度

统一审议制度是立法法规定必须执行的一项重要立法制度，我市人大常委会法制委在执行这一制度方面有自己的特点：一是实行逐条审议制度，对法规内容进行最严谨最全面最细致的把关。二是主动增加审议的次数。立法法第68条规定：“地方性法规案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿”，一般理解为一个法规召开一次统一审议会议即可，一些地方也只进行一次统一审议。我市为充分发挥法制委的把关作用，制定一个法规，一般都召开三次以上统一审议会议，在法制委提出法规草案二次审议稿和审议意见的报告、提出草案修改稿和审议结果的报告、提出草案表决稿和修改意见的书面报告时，都要召开法委会进行统一审议，这对保障立法质量起到了重要作用。三是既把合法性关，也把合理性和可行性关。

（九）立法效果调查制度

由于没有建立立法后评估的指标体系，目前还不能启动名副其实的立法后评估工作，我市人大常委会法工委目前实行的是立法效果调查制度，主要做法是定期对一些现行的重要法规的可行性、合理性和实效性进行考察，查找出存在的主要问题和不足，为以后制定立法计划、对法规进行修改或废止作准备。常委会在1997年就对当时的64件法规进行过全面调查，是在全国开展这项工作最早的城市。此后，我市又对《广州市内部审计条例》、《广州市农业环境保护规定》、《广州市大气污染防治条例》、《广州市森林公园管理条例》、《广州市城市规划条例》、《广州市生态公益林条例》、《广州市生猪屠宰和生猪产品流通管理条例》等法规进行过立法效果调查。

（十）法规清理制度

我市的法规清理工作做得比较主动及时，近两届人大常委会共开展了两次大规模的清理。行政许可法于2003年8月27日颁布，2004年7月1日施行，我市在2003年10月就成立了法规清理小组，对我市全部89件地方性法规中的行政许可事项进行全面清理，于2004年6月决定取消不符合行政许可法规定的行政许可事项共71项。我市当时的这一清理工作启动得早，清理全面彻底，保证了我市地方性法规与行政许可法的协调一致。

我国将于今年建成中国特色社会主义法律体系，为使我市的地方性法规与法律、行政法规协调一致，我市早在2008年3月就开始对我市现行有效的地方性法规进行全面清理，成立了清理小组，确定了清理的三条基本标准，即是否符合科学发展观的要求、是否符合上位法的规定，是否适应实际需要，并根据基本标准确定了十五条有关废止、修改或重新制定的具体标准。经过一年多的清理，决定废止的有14件，重新制定的有3件。2009年6月市人大常委会决定废止了5件，2010年6月决定废止了其余的9件，3件需重新制定的法规将列入今后的立法计划。我市这次清理工作也是启动得较早，清理标准严格细致，清理工作按全国人大常委会的要求提前结束。

三、存在的主要问题和对策建议

科学立法原则，对地方立法工作既是严要求，更是高标准，以各个地方现有的条件和能力，要真正实现科学立法，确保法规内容的科学性，还有相当的难度，任重而道远。要解决各个地方的现实困难和问题，除了地方自身要积极创造和改善条件、奋发有为、开拓进取，还有赖于全国人大常委会的统筹指导和大力支持。针对当前制约科学立法的一些主要问题，我们想借这次难得的交流机会，提出一些不成熟的建议，以期得到同行们的指教和领导的重视。

（一）应当尽快探索建立科学立法的基础制度

科学立法必须有制度保障，没有制度保障，随时都可能出现主观随意性、偏离现实基础和客观规律，从而难以实现立法的科学性。目前有关科学立法的制度，最主要的还是立法法明文规定的程序制度，而实体制度，尤其是一些保障科学立法的基础性制度目前还很欠缺。我们要在这方面积极研究探索，同时建议全国人大常委会法工委组织全国最优秀的专家学者研究建立一些高水准的制度，在全国范围内统一推行。

1、立法成本与效益评价制度

如前所述，把好立项关是保障科学立法的大前提，是极其重要的一关。我市人大常委会积极贯彻全国人大常委会的要求，近几年来法规立项把关越来越严。但是，目前的立项论证，主要是从立法的必要性、可行性等方面进行把关，尚未进行立法成本与效益评价，主要原因是没有评价的指标体系和评价方法。我们认为，立法成本与效益评价应当成为立项论证的重要内容。我们虽然每年都搞立项论证，每天都在立法，也立了不少法，但每个法规的成本和效益状况心中无数，在立项决策时不能具体衡量就某一事项立法需要付出多大成本、能否产生效益、能产生多大效益、成本与效益之间的比例关系是否合理、是否划算，从而难以把握分寸，难以科学合理地做到有所为有所不为，其结果是，有些不该上的项目上了，要么由于执法成本超大难以执行或者根本执行不了，要么虽然付出了必要成本甚至超大成本，但产出的效益很小甚至根本没有效益。这样的情况在地方并不少见，有一些法规立了以后是根本不起作用的，造成立法浪费，也严重影响法规的权威。如果有了立法成本效益评价制度，不仅可以更加科学地把准法规立项关，在立法过程中也可通过执行这一制度把好立法质量关，即在法规内容的选择和制度设计上通过细致考量和计算成本效益关系，实现成本最小化、效益最大化。要研究制定评价标准体系会非常困难，我们寄希望于全国人大常委会能够组织研究并建立立法成本与效益评价的量化指标体系。

2、立法意见采纳机制

近几年来，我市努力推进民主立法，大大拓宽了民主立法渠道，每个立法项目收集的公众意见、专家意见和其他各方面的意见都很多，有的多达数百条甚至上千条。我市目前的做法是，所有的意见都整理印发常委会会议和法委会会议，由法制委在统一审议时研究取舍，取舍的标准主要是合法性、合理性和可行性。由于没有量化的评价和取舍标准，法委会组成人员也都只能凭个人的知识、经验和感觉说话，意见经常不统一，最后只能按少数服从多数的原则解决分歧、决定是否采纳。实践中我们经常感到困惑，对各方面意见到底应该按什么规则取舍？如果一遇矛盾和分歧就不管意见是否合理一律少数服从多数是否有简单和草率之嫌？有时多数人提出的意见未被采纳，而一个人或少数人的意见又被采纳，这与民主原则是否相悖？按照西方思想家的观点，对立法意见的取舍应当区分众意与公意，众意虽然也是多数人的意见，但多是站在自身利益的角度，具有偏私和非理性的特点，而公意则是站在公共利益的角度，是合理性的，立法应采纳公意、摒弃众意，这说明有理不在人多，多数人的意见并不一定是公意，但公意与众意应如何区分？不能区分也就难以取舍。少数服从多数是一种民主决策制度，常委会表决通过法规适用这一制度合理合法，但法委会在进行统一审议时也只简单地适用这一原则是否过于草率？因为法委会的统一审议是对法规进行综合把关，既是把关，就应把得严谨、把得科学，其过程应当规范而慎重，不能简单化，其结果必须保证法规内容科学合理。因此，虽然最终的决策制度仍然是少数服从多数，但能不能为这一决策制度建立配套的辅助制度？基于这些考虑，我们认为应当研究建立立法意见采纳机制作为立法的辅助决策制度，其内容应当包括立法意见研究采纳工作的运行机制和立法意见取舍的量化标准。要研究建立这一机制，也有相当的难度，但在借鉴西方发达国家经验的基础上结合我国实际定出一些基本规则应该是可以做到的。为保障这一机制具有高水准，也希望能由全国人大常委会法工委组织研究。

3、立法技术规范

目前，全国各地一般都有自己的立法技术规范，我市早在2000年就制定了地方性法规草拟技术规范，广东省人大常委会于2007年制定了《立法技术与工作程序规范（试行）》，这些规范性文件，对于保障科学立法和立法质量发挥了重要作用。但我们认为，立法技术作为一种技术应当标准化，即应当推行全国统一标准，不能因为强调地方性法规的地方特色而同时强调立法技术的地方特色。同时，既然是技术，就应追求高标准，地方人大常委会尤其是较大市人大常委会行使地方立法权才二十多年，立法经验和技术水平都相对有