郑州市人大常委会法制室

 

党的十五大、十六大明确要求，到2010年形成中国特色社会主义法律体系，党的十七大从全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的战略高度强调，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。地方立法是社会主义法律体系的重要组成部分，在具有中国特色社会主义法律体系基本形成并不断完善的新形势下，如何适应新的要求，进一步加强地方立法工作，是摆在具有立法权的地方人大常委会面前的一个重要课题。在此，结合地方立法工作实践，笔者谈一些粗浅的看法。

一、准确定位，把握地方立法在社会主义法律体系中的地位和作用

我国是一个多民族的单一制国家，中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性原则。反映在立法体制上，就是在全国人大及其常委会集中统一行使国家立法权的同时，赋予地方人大及其常委会以地方立法权，为发挥地方的积极性和主动性提供法律手段。赋予地方立法权，是党的十一届三中全会以来我国立法体制的一项重大改革，也是我国政治体制改革的一项重要内容。1979年地方组织法和1982年宪法规定，省、自治区、直辖市以及省会城市、较大市的人大及其常委会可以制定地方性法规，上个世纪90年代又先后授权深圳、厦门、珠海、汕头制定特区法规，确立了我国统一而又分级的立法体制。

（一）地方立法是社会主义法律体系的重要组成部分。改革开放30年来，国家立法工作取得显著成效，截至目前，我国现行有效的法律已达200多部，现行有效的行政法规600多件，地方性法规7000多件。以宪法为核心、以涵盖七个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等三个层次的法律规范构成的、具有鲜明中国特色的社会主义法律体系已基本形成。与之相应，地方立法经历了制度确立、试验探索、加快步伐、规范发展等几个阶段，在引导和促进地方经济和社会全面、协调、可持续发展方面发挥了重要作用，也极大地丰富了我国的立法理论和立法活动，为社会主义民主法制建设和整个国家的现代化建设做出了重要贡献。实践证明，坚持中央立法、地方立法两手抓，实现两者的和谐统一，对于社会主义法律体系的科学形成和不断完善，从而共同推进依法治国、建设社会主义法治国家目标的实现，具有重要意义。

（二）地方立法是对国家立法的重要补充和探索。我国地域辽阔，人口众多，各地政治、经济、文化、社会发展的不平衡和各地实践的千差万别，决定了国家立法往往只能作出原则性规定，需要地方立法机关进行实施性立法，增强可操作性，以保证国家法律在本行政区域内的贯彻实施。同时，由于立法权限划分和立法资源限制，加之社会生活纷繁复杂，国家立法不可能、也不必要就所有社会事务、社会关系作出规范、调整，尤其是涉及地方事务和具有地方特色的经济社会关系，需要由地方立法机关根据实际情况进行创制性立法。地方就一些改革发展事项进行先行先试的立法，也为国家立法探索有益经验。可见，地方立法是对国家立法重要的、有益的补充和探索。

（三）地方立法在形成并不断完善中国特色社会主义法律体系进程中承担着重要责任。法律体系是动态的、开放的、发展的，需要根据客观形势的发展变化，不断加以完善。中国特色社会主义法律体系形成后，其健全、完善的任务十分繁重，除继续制定重要法律外，保证法律、法规相互配套并得到贯彻落实至关重要。必须将地方立法自觉纳入法律体系的完善之中：一方面要重点抓好与法律相配套的法规的制定，以与上位法相呼应、相配套，保证法律的顺利实施；另一方面，要加强法规清理工作，保证上下位阶法之间的协调一致。

纵观30年来的实践，地方立法除了发挥引领、确认、巩固和促进社会生活、经济建设等法的一般社会作用之外，在同中央立法的互动关系方面主要有以下三个方面的作用：（1）试验性作用。对某些事项，在国家尚未立法的情况下，充分发挥其“涉及范围小、程序灵活、反应快速”的特点，对社会各方面出现的新情况、新问题，以至产生的新型社会关系，先制定地方性法规予以规范，为国家立法积累经验，积极推动国家立法的发展；（2）实施性作用。为实施法律、行政法规，根据本行政区域的实际情况，制定实施办法或具体规定，对“中央立法予以细化”，以保证法律、行政法规在本行政区域的实施；（3）补充性作用。针对地方特定事项，国家没有立法或不可能统一立法的情况下，地方进行自主性立法，作为“中央立法的补充”，对中央立法和整个国家法律体系起着“拾遗补缺”的作用。

二、与时俱进，找准新形势下地方立法的努力方向

随着中国特色社会主义法律体系的基本形成和不断完善，地方立法的环境因素也发生了许多变化：一是经过多年努力，我国政治、经济、文化和社会生活的主要方面基本做到了有法可依，改革开放初期那种在诸多领域因国家尚未立法需要地方先行制定法规的状况已发生根本改观，需要地方先搞立法“试验田”的领域和问题明显减少。二是立法法、行政处罚法，行政许可法先后出台，分别对地方立法的权限范围、地方立法中设定行政处罚和行政许可事项等作出了明确规定，从而使地方立法制度不断完善、立法工作更加规范。三是随着国家法制建设的逐渐完善和立法理论的不断成熟，已颁布的法律的可操作性明显增强，需要地方进一步细化的内容明显减少。在这种情况下，“地方立法空间被压缩了”成为理论界和实务部门比较流行的看法。但是，这些情况的变化并不是说地方立法“没有作用空间了”，更不能怀疑地方立法“有无存在必要”。地方立法必须与时俱进，把工作重点转向国家专属立法权之外、解决地方特定问题和适应新形势的创制性立法上来，根据地区之间在市场资源、经济关系、发展矛盾、社会热点等方面存在的差别，立足实际注重实效，在坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则下，从“粗放型立法”转向“精细立法”，立法工作不仅要到“面”，更应到“点”。结合社会主义法律体系的新形势，我们认为，新时期地方立法工作应该主要做好以下几个方面：

（一）积极慎重。立法法在保证国家法制统一的前提下，进一步明晰了中央与地方的立法权限，既维护了中央立法的权威，又给地方立法以适当的空间。法律统一是以法律多样性为基础的，一方面，地方立法要立足各地实际情况和现实需要，在同国家法律、行政法规不相抵触的前提下，大胆探索、勇于实践，“充分发挥地方的主动性、积极性”，把着眼点放在牵动地方经济社会发展和人民群众需要迫切解决的问题上，有针对性地开展地方立法工作，促进地方经济、社会的全面发展；另一方面，要积极慎重，以提高立法质量为重心，对立法事项广泛深入调研，认真研究论证，充分沟通协商，以最大限度地取得共识，确保法规实施效果。

（二）控数重质。经过近30年的努力，“地方立法工作的王要矛盾已不是数量问题而是质量问题”，提高立法质量已成为当前地方立法的首要任务。要着重从立法内容、立法程序、运行机制、价值取向、衡量标准等方面实现由“数量立法”向“质量立法”的转变。要破除“法律万能”和“法律工具主义”观念，从严控制立法计划，特别是在制定新法时要加强必要性和可行性论证，保持立法必要的边界，做到有所为、有所不为，为经济社会的自由、活跃发展留下应有的空间。

（三）转变重点。在地方立法初期，各地人大紧紧围绕经济建设这个中心开展立法工作，保障和促进改革开放和经济社会发展是地方立法的主要任务。中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法应把握时代特征，加大向社会领域倾斜的力度，围绕教育医疗、劳动就业、住房行路、社会保障、食品及饮用水安全等关系民生、群众普遍关注的问题，以及弱势群体、特殊群体权益保护等，加快社会立法，进一步提高社会立法在地方立法中的比重，做到经济立法、社会立法并重，以立法促进公平正义，推进和谐社会建设。

（四）体现特色。地方特色是地方立法的生命和灵魂。不同地方经济社会发展不同，需要解决的特殊矛盾和问题也不同。这些不同，就是地方立法的特色所在。地方立法要突出特色，必须转变普遍立法和“大而全”的做法，把主要精力用在本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景，民情风俗等状况的调查研究上，制定出真正具有鲜明个性和地方特色、体现时代精神、可操作性强，能够解决实际问题、切实管用的法规，为地方经济社会发展创造良好的法制环境。

（五）抓好配套。随着中国特色社会主义法律体系的形成和不断完善，国家立法基本覆盖国家和社会生活的各主要方面或领域，法律的空白地带逐步被弥补和消除。地方立法的主要任务，逐渐由填补立法空白转变为结合本地实际情况制定实施细则，保证国家法律、行政法规在本地区的实施，同时通过地方立法来解决本地区的特殊问题。因此，要把实施上位法作为地方立法的基本任务，根据本地具体情况和实际需要制定相应的地方性法规，为贯彻执行上位法做好相应的配套立法。

（六）注重和谐。注重地方立法中的和谐，是社会主义法律体系对地方立法的内在要求。一方面，要坚持“立法为公”，着眼于解决地方区域内关系民众切身利益的问题，提高统筹协调具体利益的本领，引导公民合法、理性地反映多元的利益诉求，并在立法选项、审议及修改等各个环节，通过科学、合理的制度设计以及严格的程序规定，切实贯彻并体现“以人为本”的法治意识，逐步减少和消除部门利益和地方保护主义；另一方面，要更多地关注现有法规的修改完善，及时对现有法规进行评估、清理，解决法规与经济社会发展不适应、与法律、行政法规不一致、法规之间不相协调等突出问题，使社会主义法律体系更加科学、统一、和谐，更好地促进经济、政治、文化、社会和生态文明建设。

三、积极探索，努力提高地方立法质量

自1986年修订地方组织法赋予较大市地方立法权以来，郑州市人大及其常委会高度重视立法工作，始终坚持把立法质量放在首位，坚持“立法为民、以民为本”的基本宗旨，坚持“不抵触、相衔接、有特色、可操作”的基本方针，结合立法工作的新特点，新要求，与时俱进，开拓创新，不断建立健全立法工作机制，积极探索科学立法、民主立法的新途径，有效行使地方立法权。截止2010年9月底，共制定地方性法规85件，其中现行有效65件，这些地方性法规内容涉及我市经济、社会、文化、教育、城市建设和管理等方方面面，为推进郑州市民主法制建设、促进经济和社会发展做出了积极贡献。

新一届人大常委会组成以来，在立法工作上主要抓好以下几点：一是严格遵循立法法的原则和程序开展工作，确保宪法和法律在本行政区域的有效实施；二是坚持立法决策与改革发展稳定的重大决策相适应，抓住改革开放和现代化建设迫切需要、与人民群众密切相关的重大问题开展立法工作；三是从郑州实际出发，增强立法的地方特色，在继续完善经济立法的同时，着力加强社会领域、民生领域的立法，突出立法为民的理念；四是做好科学立法、民主立法，并通过地方立法调研、法律、法规征求意见，充分调动一切积极因素，扩大公民有序参与立法活动，努力提高立法质量；五是坚持立、改、废并举，积极开展自主性和先行性立法，确保地方立法有序健康进行。具体来说：

（一）开门纳言打造良法“水源”。2009年是市十三届人大常委会开局之年。为做好立法工作，增强地方立法的民意基础，市人大常委会决定面向社会公开征集立法规划建议项目。为保证项目征集的广泛性和代表性，在郑州日报和郑州人大网站发布公告，同时向所有市人大代表发函，公开征集规划建议项目。公告发布后，社会反响强烈。广大代表和人民群众踊跃参与，积极建言献策，不少市民反映强烈的热点和难点问题都进入了立法视野。立法规划立足当前，着眼长远，充分考虑经济社会协调发展的需要，成功把握了今后一段时间的立法方向和重点，具有前瞻性、针对性和科学性，有效保证立法工作有目的、有步骤进行，而广大市民群众对立法规划编制工作的积极参与，既为市人大常委会立法工作提供了源源不断的“良法”源泉，又在全社会进行了一次广泛、生动的法制宣传教育活动。

（二）树立“质量立法”理念，提高法规审次和审议质量。2010年，市人大常委会在做好法规清理工作的同时，把立法工作重心更多地放在立法质量提高上，适当控制立法数量，全年仅安排了《郑州市城市供水管理条例》和《郑州市农业投资保障条例》两项关系民生和经济社会发展的立法项目，以把更多的精力和时间投入到提高立法质量上来。在对《郑州市城市供水管理条例》进行审议时，由于条例草案涉及问题较多，本着“实事求是”原则，常委会决定增加条例审次，进一步听取常务会组成人员的修改意见和建议。三次审议使得常委会组成人员有更充裕的时间对法规草案进行深入调研，更加广泛地征求各方面意见，并在审议时得到全面反映和充分讨论。河南省是农业大省，郑州市作为省会城市，市人大常委会对农业工作高度重视，在对《农业投资保障条例》进行审议时，常委会组成人员对农业投资比例、投资方向等问题，结合郑州市实际进行了热议。为掌握农业生产第一手资料，还深入田间地头、农业生产一线进行调研。所有这些，都为出台“注重质量、增强实效”的地方性法规打下了坚实的基础。

（三）将法规征求意见常态化、制度化，实现立法与全社会互动。2010年初，市人大常委会提出在立法工作上要坚持“两个凡属”：凡属我市制定和修订的地方性法规，在常委会审议通过前都要向社会公布，公开征求意见，凡属地方性法规中涉及对市民切身利益有重大影响的问题，都要进行立法听证。多年来，通过报纸网络公开征求社会各界意见，已成为市人大常委会审查修改法规的“规定动作”，今年更是在征求意见的深度和广度上下功夫，除了在郑州日报和郑州人大网站全文公布市政府提交的法规草案之外，还第一次将《郑州市城市供水管理条例》的审议修改稿公之于众，使社会各界和广大人民群众及时了解法规案的审议修改情况，进一步提出意见。此外，还专门向全体市人大代表发函征求代表意见，并召开专家论证会、相关部门征求部门意见座谈会；赴县（市、区）和企业进行立法调研和实地考察，充分了解情况，为进一步完善条例内容，提高立法质量提供扎实的参考依据。通过全方位、深层次地征求意见，让人民群众直接参与立法，实现立法与全社会互动，拉近了立法与广大市民群众之间的距离，增强了公民的法制意识，为法规的实施奠定了良好的基础。

总之，地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，也是宪法和立法法赋予地方人大及其常委会的一项重要职责。在社会主义法律体系基本形成并不断完善的新形势下，郑州市人大常委会将以此为契机，在全国人大常委会和河南省人大常委会的指导下，在与兄弟城市人大常委会的学习、交流中，全面总结地方立法工作经验，探讨地方立法工作的发展方向，进一步加强和改进地方立法工作，努力开创地方人大立法工作新局面。