武汉市人大法制委员会

 

新中国成立以来，特别是改革开放30多年来，在中国共产党的领导下，我国的立法工作取得了举世瞩目的成就。一个以宪法为核心的多层次、多部门的中国特色社会主义法律体系即将形成。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在法律体系形成并不断完善的新形势下，将会面临新任务、新机遇和新挑战。我们认为，认真研究新形势下我国法律体系的基本理论问题，正确处理地方立法工作中的一些基本关系，对于做好今后的地方立法工作，提高地方立法质量，意义重大。

一、地方立法面临的新任务

中国特色社会主义法律体系是以中国特色社会主义理论为指导，以宪法为统领，以法律为主干，包括七个法律部门，三个层次法律规范，涵盖国家政治、经济、文化和社会生活等各个方面的法律及其配套法规所构成的有机统一整体。这个法律体系是中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分，始终坚持以中国国情为出发点和落脚点，始终与中国特色社会主义经济发展要求相适应，体现了马克思主义在中国发展的最新成果，使我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设总体上做到了有法可依。同时应该看到，由于我国正处在社会主义初级阶段，国家还处于改革、转型时期，市场经济体制还不完善，民主法制建设还需健全，各地经济社会发展还很不平衡，因此作为反映经济社会客观要求的法律体系还具有稳定性与变动性相统一、阶段性与前瞻性相统一的特点，还要根据我国政治、经济、社会发展的需要不断进行调整和完善。地方立法作为国家立法体制的有机组成部分，是国家法律、行政法规的细化、补充和延伸。加强地方立法工作，对于中国特色社会主义法律体系的形成和不断完善具有重要意义。

在中国特色社会主义法律体系形成以后，地方立法的任务和要求不仅不会减轻反而会越来越重。这是因为，随着经济社会的快速发展，社会利益格局的深刻调整，改革开放的广度和深度不断拓展以及人民群众的法治意识不断增强，各种新情况、新问题会不断出现，这对立法质量、立法技术将会提出新的更高的要求。作为中部地区的中心城市，武汉市将在新的历史起点上，进一步明确今后立法工作的任务，统筹兼顾，突出重点，在推进科学立法、民主立法上积极探索、不断创新。一是继续加强社会领域立法，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障。这些年，我市比较关注社会领域立法，先后制定了法律援助条例、人民调解条例、未成年人保护条例、遗体捐献条例、劳动力市场条例、残疾人保护办法以及性病、艾滋病防治条例等法规，为构建和谐社会发挥了积极作用。目前正抓紧制定学校安全管理条例。在今后的工作中，我市将重点关注人民群众反映比较强烈的劳动就业、住房保障、食品安全、弱势群体权益保障等方面的法规，以促进社会的协调发展。

二是继续加强生态、环境、资源保护等方面的立法，为建设资源节约型、环境友好型社会提供法制保障。近几年，武汉市围绕“两型社会”建设要求，加大了对节约资源、保护环境方面的立法，先后制定了再生资源回收管理条例、湿地自然保护区条例、建筑节能条例、东湖风景名胜区保护条例等法规，尤其在水资源保护方面立法力度较大。武汉市傍水而立，因水而兴，有“百湖之市”之称，水资源非常丰富。为了保护好水环境，利用好宝贵的水资源，武汉市制定了6部涉水地方性法规，对供水、排水、水土保持、节约用水、湖泊保护、防洪治水等作了规范。同时，为了对水资源保护作出更加全面、系统的规定，使之与已出台的涉水法规相配套，形成完整的保护体系，目前正在制定的水资源保护条例，将对水资源保护规划、水资源利用、水污染防治、饮用水水源保护、水生态修复等作出规定。这些法规的制定和实施有力地促进了我市“两型社会”建设。今后，我市将更加关注循环经济、节能减排、资源的节约和集约使用、生态补偿等方面的立法，积极引导和支持现代服务业、高新技术产业、物流产业等低能耗、少污染的产业的发展，通过立法引导和保障“两型社会”建设。

三是加强鼓励自主创新、促进科技进步方面的立法，为经济社会又好又快发展提供智力支撑。今年1月，武汉市获批国家创新型试点城市，东湖高新技术开发区成为继北京中关村之后的全国第二个“国家自主创新示范区”，武汉市的改革发展再次上升为国家战略。为了支持、促进国家创新型试点城市和示范区建设，我市正在重新制定东湖新技术开发区条例，在近期将制定鼓励自主创新条例、科技普及条例，并适时对科技进步条例、科技成果转化条例和技术市场条例等进行修改，为鼓励、促进和保障科学技术的研发与应用提供法制保障。

四是加强文化、体育方面的立法，以满足人民群众的文化、体育需求。我市文化、体育资源比较丰富，人民群众对文化、体育的需求也在日益增长。为了充分利用好现有的文化、体育资源，加强引导、规范文化、体育市场，促进文化事业、体育事业的大发展大繁荣，满足人民群众不断增长的需求，我市将制定文化、体育方面的相关法规，适时对文化市场条例、文物保护条例、体育场所管理条例等进行修改。

二、新形势下地方立法工作要正确处理好的几个关系

（一）维护法制统一与突出地方特色的关系

根据宪法、立法法和地方组织法的规定，享有立法权的地方人大及其常委会可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。这一规定，包含了地方立法的两个重要原则:一是不得同宪法、法律和行政法规相抵触的原则；二是根据本地情况和实际需要的原则。不与国家法律、法规相抵触，就是地方立法要和国家立法保持一致，维护国家法制的统一；根据本地的具体情况和实际需要，就是地方立法要把国家的规定与本地的实际情况结合起来，解决本地方的实际问题，具有地方特色。这也是提高地方立法质量的两个重要方面。

在处理维护法制统一与突出地方特色的关系中，我市坚持寓“统一”于“特色”，融“特色”于“统一”，努力做到既不与上位法相抵触，又能够凸显个性，体现特色。如，在制定《武汉市湿地自然保护区条例》的过程中，我们在坚持法制统一的前提下，作出了一些有特色的规定。比如，在适用范围的规定方面，仅将武汉市现有的五个湿地自然保护区以及以后依法成立的湿地自然保护区作为调整对象，既做到了不与上位法相抵触，又妥善解决了有关管理部门职责交叉的问题；既突出了法规的针对性，又体现了立法的前瞻性。今后，我市地方立法将在坚持不与上位法相抵触原则的前提下，进一步创新立法工作制度，拓宽立法工作视野，在紧密结合武汉市经济社会发展实际的基础上，充分借鉴国内外成熟的立法经验，做到上位法已有规定的，不照搬、照套，不简单地“对号入座”；上位法没有规定，现实生活需要的，先行先试，为国家立法的完善积累经验。

（二）立法数量与质量的关系

30年来，国家为了解决“无法可依”的问题，加快了立法步伐，完成了西方一些国家二三百年的立法进程，基本满足了我国的客观实际需要。中国特色社会主义法律体系形成后，国家政治、经济、社会生活已经基本做到了有法可依，立法的重点必将转移到提高立法质量上来，走精细化立法之路，向精细要质量、要效益。

在今后的立法工作中，武汉市将从立项、起草、征求意见、调研、审议等环节入手，积极探索科学立法和民主立法的新思路、新机制，以切实提高立法质量。一是进一步加强和改进立法计划编制工作。通过建立立法调研项目库、扩大立法项目来源和加强立项论证等形式发挥市人大常委会在立项中的主导作用，不断增强立法工作的计划性和针对性。二是进一步拓宽起草渠道，积极探索建立多元化的起草工作机制，提高法规草案起草质量。在这方面已有过一些有益的尝试。如，《武汉市水资源保护条例（草案稿）》就是由专家学者与立法工作机构、执法部门的工作人员联合起草形成的。该草案稿不仅克服了一些理论障碍，而且针对性、可操作性也比较强，常委会在审议时给予了充分评价。三是改进审议方式，探索建立审议辩论制度和法规草案个别条款单独表决制度。倡导常委会组成人员在审议中发表不同的观点、意见，并就分歧较大并且会影响法规实施效果的意见开展辩论，使正确的意见能充分吸纳。对拟表决的法规草案，意见分歧比较集中并且对法规实施有重要影响的条款，先就该条款单独进行表决，然后再就整部法规草案进行表决，以充分反映常委会组成人员的意志。四是拓宽立法的民主渠道。坚持向社会公开征集立法建议，做好法规起草、审议、修改等环节的征求意见工作，使地方立法更加科学，更加规范，也更体现民主的精神和民主的价值。五是适时开展立法质量评估，不断改进立法工作。我市于2006年、2008年先后开展了单项法规立法质量评估和现行有效法规的全面评估，取得了较好的效果。我市将继续探索建立科学、完备的立法质量评估制度，在评估主体、评估标准、评估程序等方面创新机制，充分发挥法规评估制度的效用。

（三）制定法规与修改、废止、解释法规的关系

随着经济社会的快速发展和改革的不断深化，现有的一些法规规定不可避免地会出现不适应经济社会发展要求的情况。因此，地方立法机关应当从维护国家法制统一的角度出发，坚持改革和继承相结合的原则，既要立“新法”，拾遗补缺；又要完善“旧法”，做好修改、废止、解释和配套工作，增强法规的实用性。

在国家行政处罚法、行政许可法、监督法颁布实施以及我国加入世界贸易组织后，我市曾先后几次对本市地方性法规进行了集中清理，相继修改和废止了一批地方性法规。今年，按照全国人大法工委的要求，对现行有效的84件法规进行了集中清理，并结合2008年委托中南财经政法大学专家评估团队对现行地方性法规全面评估的意见，最终确定继续适用40件、适时修改39件、废止5件。同时，按照区分情况、分类处理、先易后难、突出重点的原则，对其中部分法规采取一揽子“打包”形式进行了集中修改和废止。

（四）权力与权利的关系

在权力与权利的关系问题上，原则上讲，权利是本源，权力是由其派生的。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”行政权力是人民通过法定程序授予的，即“权为民所赋”。在不少领域，权力和权利的矛盾是存在的。由于行政机关一旦取得行政权力并对管理相对人行使这种权力，它就居于“强者”地位，因此，必须对行政权力加以制约和监督。地方性法规多数是行政管理性法规，必然涉及到行政管理部门的管理权问题。立法不仅是对行政机关的授权，而且是对行政机关的控权。因此，法律法规在赋予行政机关必要的权力的同时，必须规定其相应的责任，体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则；在规定自然人、法人和其他组织应当履行的义务的同时，应该明确规定其应当享有的权利，并为保证其权利的实现规定相应的途径和措施。

为了体现权力与责任、权利与义务的平衡和统一，我市人大常委会坚持以人为本、立法为民的原则，努力克服立法在权力责任配置上不平衡的倾向。对涉及审批、发证、收费、处罚等管理权限的设定与划分，严格把关，特别是对法规草案中设定的处罚条款，常委会组成人员在审议中都十分谨慎，先看是否必要，再看是否合法，最后看是否适度。例如，在《武汉市住房公积金管理条例》制定过程中，为了加强住房公积金管理，有效防范资金风险，条例首先规定了财政部门应当开展对住房公积金归集、提取、使用情况的监督，审计部门应当定期对住房公积金的归集、使用和公积金管理中心的财务收支、管理费用支出情况进行审计监督。同时为了规范公积金管理中心的监管行为，条例明确规定公积金管理中心应当严格按照国家规定的用途使用公积金，保证资金安全，并且列举了五类禁止的行为，对违反禁止性规定的行为设定了法律责任。除此之外，条例还规定公积金管理中心除了做好公积金的管理运作外，还应当完善服务体系和网络，健全管理制度，提高服务水平。

（五）发挥人大主导作用与扩大公民有序参与立法的关系

地方人大及其常委会是制定地方性法规的主体，必须在地方立法工作中发挥主导作用，并贯穿于立法工作的全过程。人民群众通过法定途径和渠道参与立法工作，是宪法规定公民享有的权利。因此，地方立法既要充分发挥人大的主导作用，又要充分发扬民主，坚持走群众路线，扩大公民的有序参与。

近年来，我市人大常委会坚持践行科学发展观，在地方立法工作中注意发挥人大主导作用，努力推进地方立法的民主化和科学化。在发挥人大主导作用方面，通过坚持和完善常委会立法工作制度、加强和改进立法计划编制工作、充分发挥各提案主体的作用、建立多元的法规起草机制以及进一步改进常委会会议审议和表决程序、方式等形式来强化人大在立法中的主导地位。如，为了进一步扩大立法项目来源，发挥人大的主导作用，在立法计划编制过程中，市人大常委会不仅要求各专门委员会、市直机关从全市经济社会发展大局的高度提出立法建议项目，而且还在本市主要媒体上发布公告，向社会公众、人大代表、社团组织等征集立法建议项目。项目征集以后，结合上年度立法调研项目成熟与否的情况，区分轻重缓急，确定年度立法计划。在引导公民有序参与地方立法活动方面，我市也进行了一些有益探索。一是坚持“三个凡是”，即凡是列入常委会立法计划的项目，都要经过充分的调研论证，了解掌握立法调整利益关系的各种利益主张和要求；凡是事关群众切身利益的重要法规草案，都通过媒体公开征求全市市民的意见；凡是涉及多方面利益主体的法规草案，都召开座谈会、论证会、听证会，或者深入街道、社区、企业调研，听取各方面的意见。二是坚持“三结合”，即听取执法、司法机关的意见与人民群众的意见相结合；听取实际工作者的意见与专家学者的意见相结合；听取法律工作者和非法律工作者的意见相结合。如，在《武汉市物业管理条例》的制定过程中，为了广泛听取社会各方面的意见，在召开立法听证会的时候，遴选了20位市民作为听证陈述人，他们当中既有业主和业主委员会委员，也有开发建设单位和物业服务企业的人员；既有市直有关部门负责人，也有人大代表和普通市民。正是这些来自不同阶层、不同职业的代表的意见，使得法规中的焦点、难点问题得到了充分的阐述和辩论；正是因为多种意见的交锋，使常委会能在这些焦点、难点问题上划好“杠杠”，使得法规能对这些问题作出比较公平合理的规定。在以后的立法活动中，我市将继续坚持并不断完善法规草案公布机制，以多种形式介绍法规草案的起草背景，以增进社会公众对法规草案的了解和认识，引导公众参与讨论和提出意见；建立立法主体与社会公众之间的沟通、互动机制，将意见的吸收采纳情况以适当的形式向社会反馈。