湖北省人大常委会法规工作室

 

到2010年形成中国特色社会主义法律体系是党的十五大提出的新时期立法工作总目标。经过长期不懈的努力，当前以宪法为核心，以法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等构成的中国特色社会主义法律体系即将如期形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到了有法可依。这个法律体系，是社会主义制度和社会主义价值观的重要载体，体现了党的主张和人民意志的统一，反映了我国改革开放和现代化建设的历史进程，总结了改革开放的最新成果，是中国特色社会主义事业的重要组成部分，更是我国立法史上的重要里程碑。

地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。改革开放30多年，地方立法取得了巨大成就。从湖北的情况看，我省地方立法紧紧围绕发展主题，坚持党的领导，坚持以人为本，坚持立法与改革开放和现代化建设历史进程相适应，坚持与中国特色社会主义法律体系相协调，有力保障了宪法、法律、行政法规在我省的遵守和执行，有力推进了经济、政治、文化、社会等各项事业建设。截止今年8月，湖北省人大及其常委会制定地方性法规334件，现行有效的173件，批准武汉市人大及其常委会制定的地方性法规131件，现行有效的84件，批准民族自治地方制定的现行有效的自治条例、单行条例37件；与此同时，省政府制定规章336件，现行有效的236件。

中国特色社会主义法律体系形成，标志着地方立法进入了一个新阶段。在这个重要历史节点上，认真审视地方立法在法律体系中的地位和作用，分析地方立法面临的新形势、新任务，思考今后地方立法的新思路、新要求，对于正确把握地方立法规律，加强和改进地方立法工作，促进法律体系的进一步完善，保障地方经济社会又好又快发展具有重大意义。

一、认识发展趋势，把握地方立法中的“变”与“不变”

中国特色社会主义法律体系，是开放的、发展的、不断完善的科学体系。这一本质属性，对地方立法的理念、内容、机制、方法等具有重大而深远影响。因此，认真总结经验，分析发展趋势，明确地方立法需要摒弃调整什么、继承发展什么，至关重要。我们认为在完善中国特色社会主义法律体系过程中，地方立法需要把握“五个不变”和“五个转变”。

五个“不变”是：

——在法律体系中从属性、实施性、补充性、探索性的重要地位和作用不变。

——服务地方改革开放和现代化建设的根本任务不变。

——不抵触、有特色、可操作的基本要求不变。

——民主立法、科学立法的发展方向不变。

——坚持党的领导、体现人民意志的基本原则不变。

这“五个不变”是新形势下搞好地方立法工作必须坚持和继承的基本原则。

五个“转变”是：

一是从侧重经济立法向经济社会立法并重转变。多年来，地方立法始终服从并服务于经济建设中心，市场经济法律制度基本形成并不断完善。近些年，党和国家加快推进以改善民生为重点的社会建设，社会立法取得了重大进展。但也存在一些问题：社会立法与经济立法不平衡不协调的问题仍然存在；在立法内容上，对社会法特有的理念和精神、国家保障原则、公益性和非营利性原则、特殊保护原则、保护弱者原则等体现不够；社会立法中利益相关方分歧大，取得平衡和共识难；公共资源配置不合理，政府保障职责不到位，法规立项难、协调难等。因此，地方立法的一个重要问题是，如何顺应时代要求，更好地将立法重心从侧重经济立法向经济社会立法并重转变。近三年我省经济立法占33%，社会立法占67%，体现了经济社会协调发展对立法工作的新要求。

二是从管理型立法向服务型立法转变。完善法律体系，贵在良法之治。应当说，目前重管理轻服务、重权力轻责任、重权力轻权利仍是制约地方立法质量的重要症结。有的法规权力与责任、律他与律已、权利和义务等配置失衡，有的对经济社会生活干预过度，有的部门在立法中“有利则争、不利则阻、无利则推”等。建设服务、法治、责任、高效型政府，要求地方立法从管理型立法转向服务型立法，从“授权型”立法转向“控权型”立法，从重秩序营造转向重公平正义，从重实体规制转向重程序保障，从重维护公权转向重私权保护等。加强对权力的制约和监督，加强权利的保障和救济，防止公权越位、缺位、错位，防止公权部门化、利益化和部门利益法制化，防止公权过度、不适当地介入私权领域。近些年，我省在制定就业促进条例、农村扶贫条例、科技进步条例、药品管理条例、血防条例、农产品质量法办法等法规时，着力在规划、政策、项目、资金、目标责任和违法行政问责等方面强化政府的保障服务责任；在制定行政经济管理类法规时，注重加强对执法机关的约束，审慎设立行政处罚、行政许可、行政强制和行政收费措施，近三年修改、删除或增补上述条款多达300多条。

三是从数量速度型立法向质量效益型立法转变。当前，我国改革发展处于关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，转变发展方式的要求也十分迫切。立法触及的深层次矛盾越来越多，多元化、多样化的利益诉求越来越强烈。这就要求地方立法更加重视质量和效益，更加具有时代性、特色性和可操作性，更加有效解决经济社会发展中的突出矛盾和问题。实践中，我省把立法质量放在首位，在确定立法项目时强调“四个优先”，即事关经济社会全局的优先，人民群众普遍关注的优先，地方特色鲜明的优先，亟待修改完善的优先，并将年度立法项目严格控制在10件以下。数量减少了，重点突出了，立法资源集中了，法规的质量效益进一步提高了。

四是从粗放型立法向精细化立法转变。以立法的形式调整经济社会关系，事关重大，必须“精雕细琢”。强化“精品”意识，走精细化立法之路，是完善法律体系的必然要求。要将规划计划、起草、调研、审议修改、立法解释、后评估等各环节工作做得更深、更细。积极探索科学立法、民主立法的新途径、新机制，保障人大代表、人民群众及专家学者有序参与立法工作。深入基层、深入群众，深入生产生活第一线，广泛听取意见，真正实现“开放立法”。

五是从注重立新法向注重法的系统化转变。法的系统化包括法的清理、法的解释、法的配套、法的整理等，是完善法律体系的重要方面，关系到法律体系的统一、科学、和谐，关系到法律体系能否适应经济社会的发展变化。但是目前我们对法的系统化工作，无论在认识、实践还是理论研究上都有不足，比较注重新法的创制、轻法的系统化，比较注重法的数量完备、轻法的协调性，比较注重法的稳定性、轻法的适应性，法的系统化总体上处于一种无序状态。地方立法应当与完善法律体系的要求相适应，切实把法的系统化工作摆上重要位置，提高法律体系的协调性、适应性。

二、顺应经济社会发展新形势，明确地方立法的新任务

围绕中心、服务大局，以立法推进、服务、保障改革发展，是地方立法的基本经验，也是完善法律体系的新形势对地方立法提出的更高要求。进入后金融危机时期，湖北面临全新的发展环境。中央要求把湖北建设成为促进中部地区崛起的重要战略支点，省委提出实施“两圈一带”战略，改革发展的任务十分繁重，经济社会关系更加复杂，人民群众对民主法制建设的期待不断提高。地方立法任务越来越重，难度越来越大，要求越来越高。我们应从全局出发，找准地方立法与全局工作的切入点、结合点和着力点，准确定位，主动呼应，积极作为，保障和促进经济社会又好又快发展。

——围绕和谐湖北建设，加强以民生为重点的社会领域立法。加强发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的立法，特别是有关教育医疗、劳动就业、劳资关系、住房行路、社会保障、安全生产、食品饮水安全以及弱势群体、特殊群体权益保护等民生立法，保障人民的经济、政治、文化、社会权益，维护社会公平正义。从制度上保障人民共享改革发展成果，让人民生活得更加幸福更有尊严。

——围绕“两型社会”建设，加强节约资源能源和保护生态环境方面的立法。湖北素有“千湖之省”的美誉，但近几十年湖泊面积锐减，水体污染严重，水资源大省“优于水也忧于水”，加强湖泊、湿地保护和水环境治理立法刻不容缓；鄂西是华中华南地区的绿色生态屏障和南水北调的水源涵养地，具有不可替代的生态功能，在推进鄂西经济圈开发建设的同时，加强生态文化旅游资源的立法保护至关重要；我省能源资源匮乏，又是工业大省，对能源资源需求旺盛，“缺油少煤乏气”是长期制约湖北发展的“瓶颈”，加强节约能源资源和资源综合利用、发展清洁能源和可再生能源、促进绿色低碳产业和循环经济方面的立法，对可持续发展具有紧迫而长远意义。

——围绕创新型湖北建设，加强鼓励自主创新和科技成果产业化方面的立法。我省是科教大省，综合科技实力位居全国第三位，但富集的科技资源并未有效转化为经济社会发展优势。因此，必须完善鼓励自主创新、科技成果产业化、科技人才创新创业、发展高新技术产业和新兴战略产业、优化科技资源配置、健全科技中介服务体系、保护知识产权等方面的立法，推进形成以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，推进形成有利于自主创新和科技成果产业化的体制机制。2009年，我省制定了湖北省科技进步条例。去年国务院批准东湖高新区为国家自主创新示范区，省人大常委会将示范区立法作为工作重点，迅速启动了调研论证工作，提出了立法的指导思想、立法思路和立法重点，积极推进此项立法。

——围绕新农村建设，加强“三农”方面的立法。我省是农业大省，“三农”问题事关小康湖北、和谐湖北建设大局。近些年，我省制定涉及“三农”的省本级地方性法规27件，仅近三年就制定涉农法规8件。要继续按照党的十七大和十七届三中全会决定的要求，围绕健全完善农村基本经营制度、农村土地管理制度、农业支持保护制度、现代农村金融制度、城乡经济发展一体化制度，农村民主管理制度等方面加强立法。近期拟制定农村供水条例、土地整治条例等法规，对法规清理中需要修改的10多件涉农法规及时修订，为推进城乡统筹发展和城镇化进程、建设社会主义新农村提供法制保障。

——围绕文明湖北建设，加强文化领域立法。我省文化资源丰富，在历史文化资源、社会科学研究、文化创作、文化产业、文化设施等方面具有比较优势。要围绕文化强省目标和文化体制改革要求，以培育文化市场主体、健全文化市场体系、规范文化市场秩序、完善文化宏观管理体制、加强文化投入和人才队伍建设为重点加强地方立法，推进由文化大省向文化强省的跨越。

——围绕“两圈一带”建设，加强区域立法。经济全球化和区域经济一体化是当今世界经济发展的两大基本特征，也是我国经济发展的共同趋势和战略选择。党的十七大指出“遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”。全国十二个经济区域发展快速推进。加强区域立法，促进区域协调发展将是今后地方立法面临的重大课题。2009年，我省制定了武汉城市圈“两型社会”建设改革试验条例，这是我省第一部有关区域发展的综合性地方法规，探索积累了初步经验。今后将围绕武汉城市圈“五个一体化”、“九大体制机制”创新、鄂西圈生态文化旅游资源开发保护和长江经济带的“水”文章，继续加强区域立法。

三、树立民主立法、科学立法的理念，推进地方立法创新

坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系，是党的十七大在新的历史起点上对立法工作的新要求。我们应当按照这一要求，努力把握立法规律、创新立法理念、转变立法方式、完善立法制度、破解立法难题。从当前情况看，需要处理好以下几个关系：

（一）稳定性与变动性的关系。

法的适应性，是法的科学性的基本要求。法是稳定的，实践是发展的。新时期最鲜明的特点是改革开放，最突出的标志是与时俱进。地方立法要适应改革发展需要，与现代化建设的历史进程适应，就必须妥善处理好立法与改革的关系，稳定性与变动性的关系、前瞻性与可行性的关系。一方面要立足现实，及时总结和体现改革发展的实践经验，使改革发展有法可依，另一方面也要着眼未来，增强前瞻性，为深化改革、促进发展留下空间，引导促进改革发展。我省在制定武汉城市圈条例的过程中，围绕要不要立法、内容是实还是虚的问题，分歧较大。有的认为城市圈建设刚刚起步，缺少实践经验，立法过早、内容太实，可能束缚改革试验的手脚；有的认为，既然立法，就必须有较强的刚性和操作性，便于各项政策措施的落实。经反复调研论证，各方面形成共识，将条例定位为纲领性、综合性法规，把引导、鼓励、促进改革试验作为出发点，把改革试验的宏观性、原则性、方向性问题作为主要内容，同时在若干重要环节和关键领域作适当具体化。由于立法目的明确，定位准确，虚实结合，较好地处理了可行性与前瞻性的关系，既有指导性，又有可操作性，各方面评价较高。

（二）维护人民根本利益和兼顾不同利益诉求的关系。

立法是统筹协调各方利益的过程。当前，社会利益关系和利益格局已经发生并将继续发生深刻变化，城乡之间、区域之间、行业之间、不同阶层之间的利益诉求日趋强烈并力求法制化。平衡各方利益，最重要的是必须坚持以人为本，坚持从最广大人民根本利益出发，统筹兼顾公共利益与个人利益、长远利益与眼前利益、整体利益与局部利益以及不同利益诉求之间的关系，注重对弱势群体的保护，注重对人权的尊重，注重维护公平正义，使立法成为妥善协调利益关系，有效化解社会矛盾，积极促进社会和谐的过程。我省在制定农村扶贫条例时，针对农村贫困人口这一最大的弱势群体，规定资金、项目、人才、技术等向贫困地区倾斜；在制定未成年人保护法办法时，对农村留守儿童、进城务工人员子女、弃儿、孤儿、流浪儿童等特殊弱势群体的人身安全、教育、生活保障、救助等问题规定了特殊保护措施；在制定血防条例、人口与计生条例、药品管理条例、农产品质量法办法时，尤其注重对人民生命健康权的尊重和保护。

（三）有所为与有所不为的关系。

立法作为一种社会公共资源，和自然资源一样，是有限的。在某个特定时期出台法律法规的总量即立法能力是受客观条件限制的，同时，经济社会对立法的总需求，或法对于社会生活的干预范围也是相对有限的。当前，需要防止过度开发立法资源，出现“繁法扰民”和对经济社会生活的不当干预。要树立法律生态观念，自觉加强对法律生态的保护。一方面要根据法治湖北建设目标和立法趋势，对当前立法现状进行分析评估，弄清该立哪些法，立了哪些法，要立哪些法，制定科学合理的立法规划，防止每换一届就“大干快上”、“多多益善”；另一方面，要树立法律是“必需品”的观念，保持立法必要的边界，做到有所为、有所不为。对需要又可以通过政策、经济、行政、市场、道德等手段调整解决的问题，地方立法应当退后或退出，为经济社会的自由、活跃发展留下空间。对需要又必须通过法律手段调整的问题，地方立法应当积极作为，不缺位不滞后，更加有效地促进经济社会发展。

（四）扩大公众参与和提高参与实效的关系。

公众有序参与立法，是立法民主、政治民主的重要表现形式。近些年，我省在拓宽公众参与渠道、丰富参与形式方面进行了积极探索，如立法公示，立法调研，座谈会、论证会、听证会，建立立法基层联系点，设立网络立法论坛、公民旁听常委会会议，发挥人大代表和专家学者作用等，为公众表达利益诉求搭建了平台。但总的看，立法信息公开还不够充分，有些参与形式如听证会等难以常态化，弱势群体的“参与权”、“话语权”不够，对公众意见的采纳反馈机制不健全，立法机关与公众沟通互动不够，公众参与缺少程序机制和物质保障等，影响了公众参与热情和实效。因此，应当在继续探索适宜公众参与形式的同时，把公众参与工作做深、做细、做实，着力在调动公众积极性、提高参与实效上下功夫，保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。今年，我省在制定就业促进条例时，将草案向社会公开征求意见，社会反响热烈。各类媒体发稿1200多篇次，网站浏览量30多万人次，人民群众提出修改意见306条，常委会综合采纳吸收近百条，对条例作了21处修改。在征求意见过程中，我们通过省人大网“立法论坛”栏目释疑解惑，与公众交流互动，引导讨论；对公众提出的意见及采纳情况，及时通过媒体、网络反馈；对常委会分组审议情况进行网络视频直播；与法学专家一起，通过网络直播，对通过后的条例进行解读，现场回答网民提出的问题等。通过上述一系列新的举措，在推进公众立法参与方面进行了一次成功尝试，受到了社会各界的充分肯定和好评。

（五）立法与法的系统化关系。

法的系统化是立法活动的组成部分，是保证法律体系科学性的重要方面，应当摆上重要位置。第一，统筹“立、改、废”。对现有法规进行评估清理，对不适应经济社会发展，与上位法不一致，地方性法规之间不协调的，及时修改或废止。第二，统筹立法与法规配套。对上位法要求配套地方性法规的，优先立项、优先起草、优先审议。对地方性法规要求配套规章、规范性文件的，协调督促政府及有关部门及时制定。第三，统筹立法与立法解释。对涉及法规条文具体含义及适用法规依据的事项，由常委会进行立法解释。对常委会工作机构以前所作的法规答复进行清理，属于立法解释范围的，可拟订若干法规解释草案，提请常委会表决通过。第四，统筹省本级立法、较大市立法、民族自治地方立法和政府立法，保证不同层级、不同效力的法律规范互相衔接、协调。第五，统筹立法与法的系统化理论研究，提高法的系统化水平。2008年，我省对省本级现行有效的166件法规及40件法规性决议决定进了全面系统清理。到目前为止，已废止法规6件，全面修订6件，“打包”修改35件，废止决议决定24件，对其他50多件待修改的法规，已计划逐年安排修改。

（六）立法运行与立法保障的关系。

立法是专业性、科学性很强的工作。推进科学立法、民主立法，完善法律体系，必须有相应的人才、经费、信息和智力保障。第一，必须切实重视立法队伍建设。要坚持以事业留人、以感情用人、以适当待遇尊重人，通过继续教育、培训、多岗位交流等措施，打造一支业务素质高、政治过得硬，既相对开放、又相对稳定充满活力的立法专业队伍。第二，必须切实保障立法经费。立法经费捉襟见肘，势必带来立法工作的得过且过，甚至牺牲公平。第三，必须切实加强立法信息工作。现代地方立法越来越需要有国际国内两个视野，也越来越需要有足够的信息资源。要尽快建立立法信息采集、共享、利用机制，发挥立法信息对立法决策的支撑作用。第四，必须切实提高立法理论研究水平。法律体系的形成与完善，首先是一个理论问题。理论上清晰，才有行动上的自觉。要围绕法律体系完善中地方立法的一些共性问题，加强理论研究，以科学的理论为立法工作提供支撑和指导。