青岛市人大法制委员会

 

到2010年形成中国特色社会主义法律体系，是1997年党的十五大提出的新时期立法工作总体目标。中国特色社会主义法律体系如期形成，对于全面落实依法治国方略、建设社会主义法治国家，对于推动科学发展、促进社会和谐、全面建设小康社会、实现中华民族的伟大复兴，都具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，应当发挥地方立法优势，促进中国特色社会主义法律体系的形成与完善。

一、地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分

中国特色社会主义法律体系以宪法为核心，包括法律、行政法规、地方性法规等不同层次法律规范在内，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等法律部门组成。到目前，除宪法及其四个修正案外，已制定现行有效的法律235件（其中包括起支架作用的法律50多件）、行政法规690多件、地方性法规8800多件、自治条例和单行条例700多件，我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设总体上做到了有法可依。经过六十多年艰辛探索、三十多年不懈努力，一个立足中国国情、适应社会主义初级阶段要求、符合改革开放和社会主义现代化建设需要的，以宪法为核心的多层次、多部门的中国特色社会主义法律体系即将形成。

我国是统一的多民族国家，各地方经济、文化、社会发展很不平衡。同这一国情相适应，《宪法》和《立法法》确定的我国实行即统一又分层的立法体制，体现了《宪法》规定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，目的在于运用法律手段促进各个地方协调发展、共同发展，实现国家的经济发展和社会全面进步。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，效力只适用于本地区所辖行政区域的空间范围。地方立法既要坚持不抵触原则，维护法制统一，又作为法律体系中的积极因素，对于增强法的针对性、实效性，对中央立法具有拾遗补缺，促进中国特色社会主义法律体系的形成和完善具有重要作用。我们要自觉把地方立法纳入中国特色社会主义法律体系之中，在坚持提高立法质量的前提下，及时修改与经济社会发展不相适应的法律，同时根据本地实际情况对有关法律、行政法规进行补充、细化，使上位法在本地取得更好的执行效果，并将本地好的做法以法规的形式固定下来，丰富中国特色社会主义法律体系的内容。

二、发挥地方立法优势，促进中国特色社会主义法律体系的形成和完善

（一）地方立法在中国特色社会主义法律体系形成和完善中的作用

第一，围绕中心、服务大局，丰富中国特色社会主义法律体系的内容。紧紧围绕党和国家的中心任务，服从服务于党和国家的工作大局，是地方立法工作的主线，也是地方立法必须坚持的原则。坚持地方立法与改革发展进程相适应，为改革发展创造良好的法制环境。围绕转变经济发展方式，地方完善发展循环经济、节约能源资源、保护生态环境方面的立法，加强建设生态文明、发展绿色经济的立法，努力从法律制度上解决经济发展与环境资源保护的矛盾，实现科学发展。围绕保障和改善民生，地方坚持以人为本、立法为民，加强社会领域立法，充分发挥法律规范在调整社会关系、促进社会和谐方面的规范、引导和保障作用。在立法过程中，认真研究解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，着力体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。围绕维护社会稳定，地方立法中注意协调各种利益关系，通过制度设计妥善处理不同社会群体和阶层之间的利益关系，通过立法实现明确权责、定纷止争的目的。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的组成部分，它的完善和发展，必然丰富了中国特色社会主义法律体系的内容。

第二，积极开展法规清理，实现中国特色社会主义法律体系的协调统一。中国特色社会主义法律体系形成后，健全、完善的任务十分繁重，除继续制定重要法律外，保证法律体系和谐统一，保证法律法规相互配套并得到贯彻落实，至关重要。必须自觉地将地方立法工作纳入完善法律体系的工作之中。根据全国人大关于开展法规清理的要求，地方坚持一手抓法规制定，解决本行政区域社会管理中的突出问题；一手开展法规清理工作，保证法律体系自身科学、统一、和谐。青岛市法规清理工作，已经取得阶段性成果。在对现有法规进行全面梳理的基础上，广泛听取、反复研究论证相关部门和群众的意见、建议，区分不同情况，正有序地开展法规清理。针对与新颁布的上位法不一致或者已被上位法涵盖的、已经滞后于经济和社会发展的和与社会主义市场经济体制要求不相符合的法规，今年青岛市人大常委会按照全国人大常委会的统一部署，完成了地方性法规的清理工作，修改和废止了一部分地方性法规。今后，将把地方性法规的评估作为一项经常性工作，通过评估，及时进行法规的修改和废止，保持法规的适应性。

第三，立足实际、补充细化，增强中国特色社会主义法律体系的实效。由于实践千差万别，国家立法只能作出原则性规定，这需要地方立法机关进行实施性立法，与上位法相呼应、相配套，作出具体规定，增强可操作性，保证国家法律在本辖区内的贯彻实施。从地方来说，地方特色越突出，针对性越强，越能解决实际问题，法规的实际效果就越好。在本地的人力、物力和政府财力支撑、科技水平和现行管理体制等方面允许的情况下，可以在符合法律规定和立法原则的基础上，制定有利于本地科学发展、和谐发展、率先发展的法规。增强地方特色，既不缺位、也不越位，从地方的实际情况出发，着眼于解决实际问题，注意借鉴其他地方的经验，但又不照抄照搬，吸收其中有益的东西为我所用，使国家法律、行政法规在本地更好地执行，为促进当地经济社会发展提供最可靠的制度保证。

第四，开拓创新、先行先试，为中国特色社会主义法律体系的完善提供经验。一是对法规内容的创新。根据立法法的规定，除该法第八条“法律保留”的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。创制性地方立法要坚持正确政治方向，坚持以人为本，坚持实事求是，坚持法制统一，妥注意妥善处理法的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，既要避免法规的规定过于超前无法执行又要避免过于保守、滞后导致朝令夕改，既要避免过于具体难以适应经济社会发展需要又要避免过于原则而在实践中难以适用，为改革开放和社会主义现代化建设，为实施依法治国基本方略和建设社会主义法治国家提供坚实的法律保障。我国《海岛保护法》等许多法律就是在吸收地方立法经验的基础上进一步完善，使法律成熟、更符合国情。二是对立法程序的创新。在全国人大的指导和支持下，地方人大不断探索完善立法和审议形式。例如地方人大为进一步健全完善法规审议机制，围绕提高常委会审议质量，建立的法规草案解读制度；启用联组审议程序，在常委会组成人员对重要问题有较大分歧时应启用联组会议审议方式，使不同意见能直接对话，形成各方都可接受的观点，使法规案比较科学、合理地解决有关问题；为增强立法的民主化，召开立法听证会、论证会、座谈会，针对弱势群体“上网的少、订报刊的少、参加座谈会的少，表达意见的少”的情况，运用问卷调查等方式来收集意见；为增强法规实效，通过专题调查、问卷调查和实地调查等方式建立多层次的法规跟踪问效与评估机制。地方立法的做法，可以为中国特色社会主义法律体系的完善提供经验。

（二）地方立法中应当注意的问题

第一，坚持正确的政治方向。中国特色社会主义法律体系是在运用马克思主义的立场、观点和方法，坚持从中国社会主义初级阶段的基本国情出发，牢牢把握经济社会发展的阶段性特征的基础上制定和实施的。要保持法律体系的协调统一，地方立法必须以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，始终保持政治上和理论上的清醒，自觉把中国特色社会主义理论体系和社会主义法治理念贯穿于立法工作，体现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，通过法定程序，将党的主张和人民的意志上升为国家意志。地方立法要围绕国家工作大局，按照国家对“加强社会领域立法”提出的任务要求，地方应当在健全社会保障、发展社会事业、保障群众基本生活、完善对特殊群体合法权益保护、规范社会组织、加强社会管理等各个方面进一步加强立法，使社会事业的发展做到有法可依。

第二，维护国家法制统一。地方立法要坚持以宪法为依据，遵循不抵触原则，维护国家法制统一；从纵向上需要解决好与的衔接配套问题，避免产生地方性法规照抄照搬上位法、抵触上位法等弊端；从横向上需要解决好同一位阶上的地方性法规相互之间的协调一致以及地方性法规与部门规章之间的关系，避免产生相互冲突。同时地方立法中要注意起草中的“公共权力部门化”、“部门权力利益化”、“部门利益法制化”的倾向。通过人大常委会的审议和立法工作机构的工作，解决部门通过立法争权、扩权和夺利、推责的问题，解决草案中权力与权力、权力与权利相互关系的失衡。地方立法要严守不抵触的“红线”，从有利于推动党的事业、有利于维护人民利益、有利于实现法制统一和增强法规实效的角度，合理分配权力（权利）和利益，保证法律体系内部协调。

第三，突出地方立法特色。坚持法制统一，立足本地实际，突出地方特色，是地方立法存在和发展的源泉。失去了地方特色，地方立法就失去了生机和活力。地方立法要处理好坚持法制统一与突出地方特色的关系，发挥针对性强、了解地方社情的优势，在突出法规的地方特色和可操作性上狠下功夫。从追求法规内容的“大而全”，转到追求“少而精”，注重法规实效，防止法繁扰民；从追求上有国家法律下要制定实施办法，转到发挥地方立法的创制功能，注重解决本地的特殊矛盾。在法规制定过程中，要突出重点，带着问题，以虚心求教、诚心问计的态度深入基层，深入群众，深入实际，多层次、多方位、多渠道进行调查研究，摸清基层的意见、人民群众的意见和要求，找准问题的本质和焦点，从纷繁复杂的具体现象中归纳、提炼出带有规律性的东西，研究出解决问题的办法，更好地发挥法的规范、保障、引导、制裁功能，促进地方经济社会发展。

第四，提高地方立法质量。形成并不断完善中国特色社会主义法律体系的目标要求，进一步推进科学立法、民主立法的新任务，广大人民群众民主意识、参与观念、利益诉求不断增强的新情况，都要求我们更好地实施科学立法、民主立法，以加强社会立法为重点，以保障法律有效实施为关键，切实提高立法质量。地方立法机关要以此为契机，及时调整立法思路，进一步改进立法工作，将规划、起草、调研、审议等各环节工作做得更深、更细，向精细要质量，实现立法由粗放型走向精细化、从注重数量到注重质量的转变。要着力抓好法律配套法规的制定，确保法律、行政法规在地方有效执行；坚持把科学发展的要求体现到立法工作中去，坚持把维护和发展最广大人民的根本利益作为立法工作的根本出发点，坚持走群众路线，科学立法、民主立法，不断提高立法质量。

地方立法是民主法治的生动实践，有效地推动科学发展、促进社会和谐，为经济社会发展提供坚实的法制保障。作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，地方立法应当围绕国家立法工作中心，服务经济社会发展大局，为促进中国特色社会主义法律体系形成与完善作出应有贡献。