洛阳市人大常委会法制工作委员会

 

自1986年起，洛阳市人大及其常委会享有地方立法权。20多年来，历届市人大常委会高度重视依法行使立法权，在相关部门的支持和配合下，本着“维护法制统一、突出地方特色”、“注重法规的针对性、实用性和可操作性”的原则，截止2009年底，共制定、修订地方性法规61件。这些法规的公布实施，对于加强我市的民主政治建设，保障经济建设和改革开放的顺利进行，促进社会稳定和各项事业的发展，发挥了积极的作用，也为逐步完备社会主义民主与法制作出了应有的贡献。

一、突出地方特色是地方立法的重要原则

无疑，地方立法有自己的个性，它在坚持国家立法的基本原则的同时，也需要坚持自己的特有原则。“从实际需要出发，突出地方特色”是其中最重要的原则。

（一）突出地方特色是法律赋予地方立法权的本意所在

我国地域辽阔、人口众多，各地经济和社会发展很不平衡，全国人大及其常委会制定的法律，必须兼顾各地的不同情况，况且情况也在不断变化，难以规定得很具体，这就需要由地方性法规对其进一步细化、补充。法律赋予省、自治区、直辖市和较大的市人大及其常委会立法权，就是让这些地方根据本地具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规，创造性地解决本地区经济和社会发展中需要立法解决的问题。因此，地方特色是地方立法生命力之所在。脱离了地方实际，不解决实际问题，地方立法就失去了存在的意义。

（二）突出地方特色是提高地方立法质量的必然要求

国家立法只能对全国的普遍性问题作出规范，而地方立法则可以因地制宜地解决本地区的问题。因此，地方立法同其他立法一样，也要坚持实事求是、从实际出发的原则，根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规。而坚持实事求是、从实际出发的原则，对地方立法来说，最重要的是使地方立法突出地方特色。地方特色越突出，其实用性、可操作性越强，越能解决本地的实际问题，法规的实施效果就越好，法规的质量也就越高。因此，地方特色是地方立法的灵魂和生命，是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准。

（三）在立法中充分体现地方特色是地方经济和社会发展的现实需要

我国各个省区市、东部与西部、沿海与内地、经济发达与不发达地区，情况差异很大。这就要求地方立法能够反映本地的特殊性，能够充分反映本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，并注意解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题，把制定地方性法规同解决本地实际问题结合起来，以地方立法促进本地改革开放和经济社会的发展。

二、坚持从实际需要出发，突出法规的地方特色

在地方立法中，我们坚持从实际需要出发，突出地方特色，使出台的每一项法规既有别于国家法律、行政法规，又有别于其他地区制定的地方性法规，具有自己的鲜明特色，能充分反映本行政区域的特殊情况和实际需要，具有较强的针对性和可操作性，在贯彻执行过程中，收到了较好的效果。

（一）为突出历史文化名城的保护积极进行立法

洛阳是国务院首批公布的历史文化名城，有着深厚的古文化底蕴，是中华文明的重要发祥地。作为曾长期辉煌鼎盛的古都和经济、文化中心，历史给洛阳留下了都城遗址、寺庙、石窟、墓葬碑刻等丰厚灿烂的文化遗产。境内现有国家级文物保护单位7处，省级53处，市县级650处。近年来，围绕市委、市政府提出的“工业强市、旅游强市”的发展战略，市人大常委会积极通过立法，不断加强对我市历史文化名城的保护。世界文化遗产——龙门石窟是1961年国务院公布的第一批全国重点文物保护单位，与敦煌莫高窟、大同云冈石窟并称为我国三大艺术宝库，具有很高的历史价值和艺术价值。保护好龙门石窟是一项功在当代、荫及子孙的崇高事业。但是，由于长期的历史积淀和其他原因，龙门石窟的保护和管理工作存在很多问题：一是自然力的破坏，虽经治理有所缓解，但未根本排除；二是人为的因素，如过境交通带来的振动、噪声、废气，城镇和居民点的发展，各类违章建筑和商业活动，采石放炮的震动以及工业生产带来的空气污染等，对龙门石窟及其环境的破坏还相当严重。因此，很有必要通过地方立法加以保护和管理。1999年4月，市十一届人大常委会第三次会议审议通过了《洛阳市龙门石窟保护管理条例》，1999年5月经省九届人大常委会第九次会议批准，自1999年6月8日起施行。《条例》对龙门石窟保护范围的划定、保护范围内的环境治理等问题作出了明确规定。为贯彻实施该条例，市政府结合“两创”活动，对龙门石窟的周边环境进行了大规模整治，先后拆除了石窟保护范围内的违章建筑、不协调建筑共计19万平方米，搬迁600多户群众，绿化面积达20万平方米，规范了停车场、商业街等重点设施，使龙门石窟的周边环境大大改观，重现了龙门石窟的秀丽山色，受到了联合国教科文组织的高度赞赏，为龙门石窟成功申报世界文化遗产创造了极为有利的条件。此外，2006年至2009年，洛阳市人大常委会还先后制定了《洛阳市汉魏故城保护条例》、《洛阳市隋唐洛阳城遗址保护条例》和《洛阳市偃师二里头遗址和尸乡沟商城遗址保护条例》，加强了对我市著名的“五大都城遗址”的立法保护。

（二）为加强农村公路的养护管理积极进行立法

洛阳是交通部、省交通厅交通扶贫定点地区。十几年来，我市各级政府和人民群众抢抓交通扶贫机遇，全力开展农村公路建设活动，实现了农村公路的快速发展，形成了四通八达的农村公路网络。钱花了，力出了，汗流了，路修好了，群众方便了。但如何把它管好护好，使其长期发挥效益，一直是各级领导和广大群众关心的热点问题。2002年11月30日，河南省九届人大常委会第31次会议审查批准了作为全国第一部地方道路养护管理法规的《洛阳市县乡公路养护管理条例》，自2003年1月1日起正式公布实施。从《条例》的实施效果看，对实现我市县乡公路的依法养护管理起到了积极的作用：一是体现了依法治路、依法管理的原则，强化了养护管理责任；二是由于实行分级养护，引起了县乡两级政府的重视，提高了对公路养护管理的积极性。如宜阳县政府制定了具体的公路养护管理方面的考核办法，汝阳县政府制定了实施细则等；三是加大了资金投入力度，养护资金得到了较好的落实和保证，提高了公路养护管理质量。如我市贫困县之一的栾川县，在县财政十分困难的情况下，养护资金由过去年不足30万元增拨为70万元；四是路政管理明显加强，超限载运输、违章占道、损害公路等问题得到了较好的遏制。此外，为了进一步规范和加强村级道路的养护管理，2007年，市人大常委会还制定了《洛阳市村级道路养护管理条例》，实施以来也发挥了良好的作用。

（三）为促进生态环境的保护积极进行立法

近年来，围绕着创建国家生态城市和中西部最佳人居环境城市的目标，市人大常委会加强了对我市生态环境保护的立法。洛浦公园是依洛河而建的洛阳市跨世纪生态工程，是洛阳市的城市景观带。公园建设自1997年5月15日正式开工，经一期、二期和三期建设，如今已建成横跨洛河两岸，纵贯洛阳五区，东西长21公里，总面积约1600万平方米的开放性公园。洛浦公园集河堤、阶堤、水面、滩塘为一体，融园林绿化、园林建筑、园林景观、园林文化为一炉，除满足市民休憩、观赏等功能外，也是我市进行科普教育的基地和旅游参观的重要景点。同时，对防洪排涝，改善城市生态环境，调节城市气候，提高居民生活质量，促进社会经济可持续发展起着重要的作用。另一方面，由于洛浦公园的特殊性，国务院《城市绿化条例》、《风景名胜区管理暂行条例》等法规，都无法解决在公园管理中亟待解决的诸多问题。因此，制定一部关于洛浦公园管理的地方性法规是十分必要的。2005年7月22日，市十二届人大常委会第十三次会议审议通过了《洛阳市洛浦公园管理条例》，并经9月30日省十届人大常委会第十九次会议批准，自2006年1月1日起施行。《条例》一是进一步明确了执法主体和相关管理部门对洛浦公园的管理职责；二是进一步推动了洛浦公园规划、建设的有序进行；三是进一步加强了洛浦公园园容园貌和秩序的维护，对于加强洛浦公园的规划、建设和管理，保护和改善生态环境，创造良好的人居环境，起到了积极作用。近年来，市人大常委会还先后制定了《洛阳市城市市容和环境卫生管理办法》、《洛阳市大气污染防治条例》和《洛阳市城市渠道管理条例》等地方性法规，有效地促进了我市生态环境的保护。

三、围绕提高立法质量，加强地方立法工作

“良法”的精髓在于质量。提高立法质量，是加强和改进地方立法工作的客观需要，也是地方立法工作永恒的主题。近年来，我们更加注重对立法质量、法规品质的追求，围绕着提高地方立法质量，进行了一些有益的探索和实践。

（一）拓宽起草渠道。多年来的地方立法实践中，法规草案的起草一直都是以政府有关部门为主渠道，谁管理谁起草，谁起草谁执法。这种单一的立法起草渠道为部门利益在法规中过多反映不可避免地提供了直接的条件。而立法中的部门主义倾向，已成为影响立法质量和法制统一的主要因素。因此，实现立法的民主化和科学化，必须拓宽法规草案的起草渠道，建立开放的、多元化的法案起草制度。尤其是对涉及公民、法人和其他组织权益的法规案，必须明确由“无利害关系”的组织、部门或者比较超脱的主体来起草，主管部门可以参与，并提供必要的资料、情况。2008年，我们调整思路，创新方式，通过招标，委托某律师事务所起草了《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》，有效克服了可能出现的部门利益倾向，拿出了较高水平的法规草案，得到了各方面的好评，收到了良好的效果。

（二）坚持开门立法。一是在立法过程中，不仅听取各有关部门的意见，而且直接听取基层单位、管理相对人和广大人民群众的意见，注意公正地协调和平衡各方面的利益关系。对每部法规都通过各种形式的座谈会、论证会，广泛征求各方面的意见。二是对涉及广大人民群众切身利益和社会各界普遍关心的法规草案，通过媒体公开征求意见，引起了社会的广泛关注和讨论，增强了地方立法的透明度和民主化程度。近年来，市人大常委会曾先后将道路交通安全条例、洛浦公园管理条例、城市渠道管理条例、中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例、公园和广场管理条例等社会关注度较高的法规草案在《洛阳日报》上全文刊登，公开征求全市广大公民和社会各界的意见，取得了很好的效果。

（三）提高审议质量。审议，是立法的中心环节，也是保障立法民主化和科学化的核心程序。实践中，我们不断改进工作方法，不断完善审议方式，一是将法规草案及相关说明、参阅资料提前报送常委会组成人员，以便他们在正式审议前有充足的时间了解、熟悉法规内容；二是改进了提供审议的法规文本形式，即在草案审议修改稿中将方括号内的删除内容添加双划线，使其更加清晰明了；三是将法规草案每一条款的修改理由改变字体列于相应条文之下，这样更加便于常委会组成人员对照审议，更加便于提出有针对性的审议意见，从而促进了法规审议质量的不断提高。

（四）加强学习培训。立法队伍整体素质的高低，是关系到立法速度、质量和效益好坏的关键。人大常委会组成人员代表人民集体行使制定地方性法规的权利，是对地方性法规进行审议、表决的主体，是决定法规质量优劣的主要因素。但具体从事起草、审查、修改的人员也是至关重要的。在人大工作中，我们建立并实施组织常委会组成人员学习法律知识和市场经济理论知识，以更新、改善和提高组成人员自身的知识结构，进一步提高审议法规的水平。不断提高现有人员的素质，支持年轻干部参加在职学习或对其进行业务培训。逐步提供必要的现代化办公条件，保证拥有足够的立法资料，以适应和提高立法工作及立法理论研究的质量和水平。

回顾我市的地方立法工作，纵向比有进步，横向比有差距。我们将借这次研讨会的东风，把好的做法和成功的经验带回去，用于指导我市的立法工作，并认真总结经验教训和不足，进一步提高我市的地方立法质量，为洛阳的改革开放、经济社会发展和政治文明建设作出更大贡献。