淄博市人大常委会法制工作委员会

 

近年来，淄博市人大常委会深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、立法为民的立法理念和“不抵触、有特色、可操作、重实效”的地方立法原则，不断创新立法工作机制，积极推进民主立法、科学立法，为促进全市经济社会又好又快发展提供了有力的法制保障。

一、完善工作制度，促进立法计划编制的规范化

健全和完善的立法工作机制，是保证地方立法工作科学、规范、有序的重要基础，也是提高立法质量的重要环节。为了促进立法工作的制度化、规范化，我们先后制定了《关于地方立法工作若干问题的意见》、《淄博市地方性法规制定程序规定》等制度，保证了立法工作的规范有序开展。

随着立法工作的深入开展，在立法工作特别是在立法计划编制和实施过程中，也遇到了一些新的问题，影响了立法计划的顺利实施。一是立法项目提报的渠道比较单一，绝大部分立法议案都是由政府提出，其他提案主体提出的议案很少；二是有的列入立法计划的项目，由于调研论证不够充分，对立法的可行性把握不准，致使立法项目不能按要求及时提请审议；三是有的的法规草案，因涉及不同部门的权力和利益，特别是所涉及的重大问题还没有完全协调一致，就提请常委会审议，导致搁置审议，造成工作被动。出现上述问题的主要原因是，缺少提报、论证立法项目的完善的立法计划编制程序和有关部门职责分工明明确的工作规范和要求。为了解决这些问题，常委会在借鉴外地经验和做法的基础上，结合工作实际，制定了《淄博市人大常委会年度地方立法计划编制办法》。该办法就制定立法计划的原则、征集立法建议项目的时间、途径和内容、立法项目的调研论证和确定、实施立法计划的工作要求以及相关单位的职责、分工协作等作出了明确具体的规定。

去年，按照该办法的规定，常委会法工委和市政府法制办联合下文征集2010年立法计划项目。法工委组织政府法制办和人大各专门委员会对各单位申报的项目进行分析研究，提出初步意见，由主任会议确定论证项目，并交相关专门委员会进行立项论证。有关专门委员会深入项目申报单位开展调研，并组织召开论证会，就立法的必要性和可行性、规范的主要内容等进行论证。在此基础上，主任会议听取有关专门委员会关于立法项目论证情况的报告，研究确定了2010年常委会的地方立法计划。

该办法的制定和实施，进一步规范、完善了年度立法计划的编制程序，增强了立法计划的科学性，拓宽了征集立法项目的渠道，保证了地方立法工作的高效有序开展。

二、坚持开门立法，促进地方立法的民主化

充分发扬民主，坚持开门立法，广泛听取社会各方面的意见和建议，是立法充分体现民意的有效方式，是扩大民主立法的重要途径，也是提高立法质量的重要保证。

（一）完善民主立法机制。在立法工作中，我们从实际情况出发，不断完善民主立法工作机制，取得了良好的效果。一是政府提交法规案后，市人大有关专门委员会和法工委分别深入基层，开展立法调研，为初步审议和统一审议做好充分准备；二是法规草案提请常委会会议一审后，在市人大网站上公布法规草案全文，公开向社会征求意见；三是采用登报的形式，向社会公布与群众利益密切相关的法规草案，并召开各个层面的座谈会，广泛听取各方面的意见；四是根据需要召开立法论证会，就法规草案中涉及的专业性较强的问题进行深入分析，认真听取专家学者的意见和建议。通过这些形式，将各方面的意见进行整理归纳，仔细研究，力求把合理的意见吸收到法规文本中，从而提高了法规的针对性和可操作性。

（二）注重发挥人大代表、立法顾问和咨询委员的作用。

人大代表来自社会的各个方面，具有综合素质高、了解情况多、议政能力强的优势。常委会不论是开展立法调研，还是召开不同层面的法规草案征求意见座谈会，都邀请有关方面的人大代表参加，听取代表的意见，充分发挥人大代表在民主立法中的重要作用。同时，为了提高立法质量，我们先后聘请33名各个层面的领导干部、专家学者、基层法律工作者作为立法顾问和咨询委员，参与地方立法。通过邮寄法规草案、发送电子邮件、召开会议座谈、登门联系拜访、邀请参与调研等多种形式，征求他们对法规草案的修改意见。由于他们法律素养高、专业知识强、工作经验丰富，而且参与立法工作的责任感强、积极性高，所以提出的修改意见层次高、见解深、针对性强，很多意见被采纳，发挥了在立法中的参谋咨询作用。

（三）建立地方立法工作联系点。为了提高立法的民主化程度，使制定的法规更好地体现民意，维护民利，我们积极探索建立新的立法工作机制。今年，我们学习借鉴外省市人大的经验做法，确定了18个单位作为地方立法工作联系点并明确了各个联系点的联络员。这些联系点遍及全市各个区县，有乡镇、街道办事处，有学校、医疗单位，有基层行政执法部门、律师事务所，也有国有、民营企业，具有比较广泛的代表性。其主要任务就是，及时反映基层广大人民群众对地方立法的建议和要求，提出地方立法建议项目，对地方性法规提出修改意见，参与立法调研。立法联系点的建立，成为面向百姓，走近群众，实现开门立法的又一个重要平台。为了提升认识，明确任务，尽好职责，我们召开了立法联系点工作座谈会，采取以会代训的方式，向立法工作联络员通报地方立法情况、宣讲有关法律法规、提出工作要求。建立立法联系点，有助于市人大常委会更直接、更便捷地了解社情民意，了解基层和人民群众对地方立法的需要和需求，更好地体现立法为民、为民立法的立法宗旨；有助于基层能够更直接、更通畅地了解地方立法的情况和信息，在地方立法中更好地体现人民群众的立法主体作用。

三、突出地方特色，增强地方性法规的实用性

维护法制统一和体现地方特色是地方立法的基本要求，也是提高立法质量、增强地方立法针对性和实用性的内在要求。在立法工作中，我们始终把这一要求贯穿在立法实践中，坚持“不抵触、有特色、可操作、重实效”的原则，努力使地方立法适应本地经济社会发展的具体情况和实际需要。

我市是一个资源型的老工业城市，由于历史原因造成了产业结构不合理，生产钢铁、水泥、建陶、粘土砖瓦等窑炉产生的烟尘，严重污染了大气环境，影响了人民群众的生活。为了加强烟尘污染治理，从根本上改善大气环境质量，市人大常委会一方面通过听取审议专项工作报告、开展大气污染防治法执法检查等监督形式，督促政府及有关部门深入贯彻落实有关法律法规，采取切实措施，坚决治理烟尘污染。一方面针对淄博烟尘污染的实际情况，在充分调研论证的基础上，制定出台了《淄博市工业炉窑大气污染防治办法》，对环保部门的权力、责任和义务，对现有工业炉窑污染物排放的治理作了明确规定，对新建、改建、扩建工业炉窑作了严格限制。该法规实施以来，环保部门依法加大监管整治力度，粉尘污染大大降低，空气质量明显改善，人民群众比较满意。

水资源短缺，地表水和地下水不同程度的污染，是我市经济社会发展面临的一个重要制约因素。能否保护好利用好有限的水资源，既与广大人民群众的生活息息相关，又直接关系到我市经济社会的可持续发展。为了合理开发利用水资源，发挥水资源的综合效益，适应我市经济社会发展的需要，市人大常委会首先制定了《淄博市水资源管理办法》。办法从宏观和全局的角度，对水资源的开发、利用、保护、管理作了全面明确的规范。在此基础上，又根据我市水资源的分布情况和实际需要，陆续制定了《大武水源地水资源保护管理办法》和《淄博市太河水库水源保护管理办法》、《淄博市萌山水库保护管理条例》、《淄博市田庄水库保护管理条例》等大型水库保护管理法规，形成了比较完善的水资源保护与管理的法律规范。这些法规的制定和实施，促进了全市水资源的保护管理，改善了水源地和库区的生态环境，保证了用水安全，为我市经济社会的可持续发展提供了有力的法制保障。

四、改进立法工作，不断适应新形势对地方立法的要求

经过多年的实践和努力，我市地方立法工作取得了一定成绩，较好发挥了地方立法在促进地方经济社会发展中的保障作用。但随着立法工作的深入开展和形势的发展变化，地方立法也出现了一些新情况、新问题。为了适应新形势对地方立法的要求，立法工作必须与时俱进，创新工作思路和模式，进一步提高立法质量和水平，更好地发挥立法在促进和保障地方经济社会发展重的重要作用。为此，我们着重从以下四个方面探索做好地方立法工作的路子。

（一）从注重法规数量向注重法规质量转变。目前，我国已经建立了比较完备的社会主义法律体系，国家法律和省地方性法规的针对性和可操作性越来越强，这对市级地方性法规的质量提出了更高的要求。面对这种新情况，我们将及时调整立法工作思路，要紧紧围绕党委工作中心和全市工作大局，坚持贴近淄博改革发展实践对地方立法的需要，贴近基层和人民群众对地方立法的需求，紧扣保障民生、服务发展、促进和谐三大主题，将立法工作的重点从侧重立法的数量转移到注重立法的质量上来。在立法要求上，坚持少而精，质量第一；在确定项目时，仔细筛选，严格把关。凡不符合立法权限的，条件不成熟的，没有地方特色的，不再列入立法计划；在立法过程中，正确处理权力与责任、权利与义务、管理与服务、惩罚与引导的关系，使制定的法规充分体现地方特色，充分体现各方面的利益诉求，充分发挥立法在规范、引导、调整各方面利益关系中的作用，真正做到能用、适用、管用。

（二）从单一法规起草模式向开放式、多元化的法规起草机制转变。我市在地方立法中，一直沿续法规草案主要由政府部门起草的模式。这种模式虽然有一定的优势，但在法规草案中往往出现权利与义务不对等、部门利益色彩较重等倾向。为了完善法规起草机制，我们将逐步探索建立开放式、多元化的法规起草机制。一是对涉及面较大的法规项目，由市人大有关专门委员会和常委会法制工作机构组织起草，充分发挥常委会在法规起草工作中的主导作用；二是对涉及多个部门职责的法规项目，由市政府有关部门联合起草，或者由人大常委会法制工作机构会同政府法制工作机构共同起草，以保证法规的起草质量。三是对技术性、专业性较强的法规项目，实行立法工作者、法律工作者和专家学者三结合的起草方式，或者委托科研机构、专家学者起草，以体现法规的专业性。根据不同的立法项目和实际需要，采取不同的起草方式，不仅有利于提高立法工作效率和法规草案质量，充分体现开门立法的要求，确保所立法规的公正性与公平性，而且能够发挥各有关部门的优势，调动其参与立法的积极性。

（三）从被动审议向超前工作转变。从我市的立法实践看，提请常委会审议的法规案，一般都在常委会会议前的十五天左右提交，有的甚至不足一周才提交。一方面，在短时间内，有关专门委员会既要开展立法调研，又要进行审议，时间比较匆忙，难以保证提出高质量的审议意见；另一方面，法工委也要开展立法调研，进行统一审议，对法规草案作全面修改，提出修改情况和审议结果报告。因时间仓促，也会造成工作被动，影响法规质量。为了扭转这种局面，我们把被动审议转变为超前工作。即提前介入法规起草工作，会同政府法制办到法规起草部门，了解起草情况，收集相关资料，摸清主要问题，掌握法规起草的重点、难点、焦点，为审议法规草案做好充分准备。这样既可以掌握法规审议的主动权，也有利于提高法规的审议质量。

（四）从注重新立法规向立、改、废并举转变。长期以来，我市立法工作主要侧重于新法规的制定，对现有法规的修改和废止工作相对滞后。如有的上位法已经作了修改，但相关的地方法规却没有及时修改；有的法规已经明显不适应地方经济社会发展的需要且没有修改必要，也没有及时废止。既影响了法规的贯彻实施，也影响了法规的严肃性和权威性。在今后的立法工作中，我们将在注重新法规制定的同时，加强对现行地方法规贯彻实施情况的监督，及时发现地方法规中需要修改、补充、完善的内容，为修改和废止地方性法规提供依据。目前，根据全国人大和山东省人大常委会的部署要求，我们已经基本完成地方性法规的全面清理工作。今后，我们将结合本市实际，逐步建立和完善地方法规清理机制，建立法规评估制定，将法规的修改、废止工作常态化、制度化，根据实际情况，及时修改、废止不符合上位法或不宜继续执行的地方性法规，以适应形势的变化和经济社会发展的要求。