江西省人大法制委员会

江西省人大常委会法制工作委员会

 

立法是国家的一项基本政治活动，是实行依法治国基本方略的重要基础和依据。公众参与立法，是立法为了人民，应当依靠人民的必然要求。这些年来，我省就此进行了一些有益的尝试，取得了一定的效果，但总体来看，还不够理想。我们感到，地方立法要真正实现科学化、民主化，还需要在完善信息公开制度、畅通民意表达路径、建立刚性制度化约束等方面继续作出改进。

一、完善信息公开制度 搭建公众参与立法的信息桥梁

信息公开是保障公众知情权、参与权的前提条件，没有立法信息公开，就没有真正意义上的公众参与立法。信息公开是要求公共信息不加隐蔽,同时也是指“使秘密的成为公开”这一行为或过程。各国的相关立法中,使用了与“公开”类似的称谓,即信息“自由”或信息“获取”。“自由”着重反映的是信息申请者的主观权利,“获取”强调的是得到信息的客观结果,“公开”侧重于国家机关的主动义务。随着我国民主法制建设的推进，立法应当走民主化、科学化道路，立法信息除属于国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，不应采取任何形式的隐蔽措施，已成为各级立法机关的共识。现在需要的是从侧重于立法机关主动义务的角度，对其发布信息的行为进行规范和改进，使立法信息能够及时、便捷地为民众所知悉。

一要明确立法机关应当发布的信息范围。从目前地方立法实践情况看，向公众发布的立法信息主要有：向社会征集立法建议项目的公告、立法听证会公告、法规草案及其说明等，公布的信息量明显偏少。造成这一现状的原因，有认识上不尽统一的问题，有发布条件受限的问题，最主要的问题，还是由于对哪些信息应当由立法机关主动发布，一直没有明确规范。根据表现形式不同，立法信息大致可以分为立法文件和立法建议两类。立法文件是按照立法程序产生，以立法机关名义制作的有关材料，如立项论证报告、立法调研报告、立法听证会报告、法规草案及说明、审查报告、修改情况的汇报、审议结果的报告等。立法建议是在立法过程中，有关单位、部门、社会组织及个人提出的建议、意见，如专家咨询或论证意见、听证人的陈述意见、常委会组成人员或代表的审议意见等。我们认为，可以考虑从最基本的要求做起，先将立法文件列为应当发布的信息范围。对立法建议应当留存备查，公众因参与立法需要的，可以向立法机关申请查阅。

二要规定信息主动发布的时限。立法是一项程序性、时效性很强的工作，立法信息向公众发布应当与立法进程大致同步。但在当前，很多立法信息的发布往往滞后于立法进程。比较典型的是，在法规通过后，才将审查报告、修改情况的汇报等立法文件随同法规条文在公报中予以公布。这种事后公布的意义，更多的是体现在让公众知法、守法上，而不是在引导公民积极参与立法，在立法过程中表达自己的意愿上。为保证公众能够及时获得参与立法必需的立法信息，应当根据立法工作的实际情况，规定有关立法文件正式形成后，主动发布的最迟时间。另外，在征集立法建议项目、法规草案公开征求意见、召开立法听证会、邀请公民旁听时，除了要及时发布相关信息外，还要规定合理的期限。对此，我省的做法是，征集立法建议项目的期限不少于二个月，法规草案公开征求意见的期限不少于一个月。

三要改进立法信息发布的方式。在信息发布的方式选择上，应当坚持便于公众获取的原则，尽量选择公众关注度高的媒体。据有的抽样调查资料表明，从接触媒体的频率看，公众每天接触比例最高的是电视，达90.8%，其次为报纸（44.7%）和广播（11.6%）。由此看来，电视和报纸是立法信息发布最值得信赖的两种方式。从我省的立法实践来看，对向社会征集立法建议项目、法规草案征求意见、召开听证会等立法信息的公告，在电视上发布的效果最为理想，其次在报纸上的发布效果也不错。广播在电视、网络的夹击下，曾一度被认为是夕阳媒体，多数地方已很少利用其发布立法信息，然而事实并非如此。广播通过与手机、MP3等电子产品的成功结合，加上广播节目的“本土化”、“区域化”，广播频率的专业化，使得广播的听众资源并没有大幅度减少。据赛立信媒介公司全国无主调查数据显示，2009年，全国广播听众的人均每天收听广播的时间为72分钟，广播听众规模7.1亿，其中城市听众4.32亿，每天坚持听广播的人数超过20％。因此，有必要纠正对广播的认识误区，尽可能地发挥这个信息平台的应有作用。特别值得重视的是，网络是我国发展最快的信息平台。目前我国网民人数每天增长20多万，网民总数已经超过4亿，居世界第一。另外，网络信息容量巨大，上传简便易行，互动性强，特别是适合充当立法信息日常发布的平台。把网络平台建设好、利用好，对立法信息发布工作意义重大。目前，各地立法机关基本都建立了自己的门户网站，有些省市还建立了地方立法网，但普遍信息数量不多，质量较低，民众关注度不高，亟需加强建设。2009年，我省对省人大新闻网进行全面升级，增设了立法宣传栏目，丰富了立法信息，并专设了立法征求意见平台，该平台还与我省最大的门户网站——大江网实行了链接，依托优势网站，进一步提高了信息发布的效果。

四要对发布的立法信息进行必要的解读和指引。当今时代是信息爆炸的时代，各种资讯泛滥，越来越忙碌的人们能静下心来阅读信息的时间越来越少。阅读变得走马观花，搜索式阅读、标题式阅读、跳跃式阅读成为阅读的主要方式。因此，当只有晦涩的法规草案条文等文件摆在民众面前，除非与其自身利益密切相关，否则经常无人问津也就不足为怪了。如果立法机关在发布信息时，能够进行必要的解读和指引，如在向社会征集立法建议项目时，介绍地方立法权限，在法规草案公开征求意见时，除介绍立法背景、立法依据外，还尽可能地提炼出法规草案中重点、难点和热点问题，并把这些问题设计成选择式、判断式问卷调查的方式，让信息变得简洁、易懂，让公众参与变得简单、易行，公众了解立法信息的兴趣，参与地方立法的热情也就自然会逐步提升。

二、畅通民意表达路径 完善公众参与立法的沟通机制

听民意、汇民智、解民情是做好地方立法工作的基础。在立法过程中，民意表达得越充分，立法的质量就越高，效果就越好。随着经济社会的发展，我国社会阶层的构成发生了新的变化，中国社会科学院“当代中国社会变迁研究”课题组以职业分类为基础，根据人们对政治资源、经济资源、文化资源的占有状况，把当前中国的社会群体划为五大社会经济等级和十大社会阶层。这些阶层的形成，使得我国民众由过去的利益高度统一状态向利益多元状态转变。这些阶层在各自利益的基础上，形成了目前根本利益一致，具体利益分化明显的多元民意状况。要让多元化的民意合理、平衡、协调地进行表达，就必须保证民意表达路径的畅通。

一要进一步完善人民代表大会制度，发挥人大代表的政治代言功能。作为一个代议制国家，通过人大代表表达是我国民意表达的主路径。当前，应当通过提高人大代表素质，密切人大代表与选民、人大代表与立法机关的联系等方式，促使人大代表切实履行为选民“代言”的职责。从本届开始，我省在确定年度立法计划后，都要向省人大有关专委会、常委会工作机构中的人大代表发出邀请，由其选择自愿参与项目；还根据法规项目的特点，邀请相关行业的人大代表参与立法调研、视察和论证。今后，我们还想参照设立立法联系点的做法，在不同区域、不同行业选择若干人大代表作为立法联系人，与人大代表建立起稳定、长效的联系机制。

二要积极发挥社会组织的作用，促进民意表达的组织化。通过社会组织将零散的民意进行吸纳、整合，可以提高民意表达的有效性，同时，将民众的立法诉求纳入到体制内有序释放，也有利于立法机关对出现的民意冲突进行控制和调和。这些年来，我国社会组织逐步发展壮大。据统计，截至2007年底，依法登记的社会组织已经超过38.69万个，其中社会团体21.16万个，民办非企业单位17.39万个，基金会1340个。目前，仍以每年10％－15％的速度在发展。社会组织的实力不断增强，作用影响日益显现。立法机关在召开座谈会、论证会、听证会等立法活动中，应当尽量邀请有关社会组织参加，认真听取他们的意见。我省作为一个不发达省份，社会组织的发展相对滞后，社会组织参与地方立法还处在起步阶段。近年来，分别有江西省装饰行业协会、南昌市网吧协会等多个社会组织参与了相关立法活动。

三要倾听不同利益群体的意见，注重维护弱势群体的话语权。立法是各方利益公开博弈的平台，同时也是各方利益之间寻求某种妥协的结果。如果相关利益群体不能充分表达意见，真正的博弈就无从进行，那么，妥协过程就会形成一边倒之势，法的公平正义价值将无法实现。因此，充分征求不同利益群体的意见，是制定良法的基础。针对弱势群体“失语状态”已经造成立法博弈力量失衡的情况，特别要重视在立法中给弱势群体更多表达诉求的机会，在关系多数弱势群体切身利益的事项上，要重点听取和尊重弱势群体的意见。这些年来，我省在立法中，除广泛征求政府各部门、社会各方面的意见外，特别强调征求处于弱势地位的管理相对人的意见。在制定出版监督管理条例、专利促进条例、人口与计划生育条例、实施《道路交通安全法》办法、中小企业促进条例等地方性法规时，都召开了管理相对人座谈会。在制定农民负担监督条例时，还深入乡镇召开了农民代表专题座谈会，面对面地听取基层农民的意见。

三、建立刚性的制度化约束 加强公众参与立法的法制保障

保障公众参与地方立法，制度是根本。由于我国公众的权利意识正处于成长期，权利尚无法与公权力形成相互制衡的格局。要把民众参与地方立法的权利落到实处，还有赖于国家在制度层面对公权力实施刚性约束，以防止其缺位、错位、越位。

在公众参与地方立法的诸多方式之中，法规草案公开征求意见和立法听证是最受民众关注的两种。对立法听证，多数地方都在相关制度中对其进行了规范，有的地方还制定了听证规则。对法规草案征求意见，也有的地方制定了专门的公示地方性法规草案规定。这些制度化成果，为公众参与地方立法提供了较好的法制保障。但经过多年探索和实践，这两种制度的某些重要内容刚性约束不足的问题，也逐渐凸显出来，需要及时加以完善。

一要明确法规草案公开征求意见工作的原则，使它真正成为一种制度化、常态化的公众参与方式。以前，地方立法机关对法规草案公开征求意见是有选择的，选择条件一般有两个：一是法规草案具有涉及本地区经济、社会发展重大问题等情形；二是主任会议认为有必要。这样的条件要求，给地方立法机关的自由裁量权过大，如果把握不当，有可能会压缩公众参与的空间。2008年4月，全国人大常委会委员长会议研究决定，全国人大常委会审议的法律草案，除确需保密、不宜公开的外，原则上都要向社会公开，广泛征求意见，特别是基层群众的意见。这个决定确定的原则，既是国家法律草案公开征求意见工作的原则，同时也应当是地方性法规草案公开征求意见工作的原则。我省于2009年初正式提出法规草案原则上都要公开征求意见的要求，至今为止，已有15件法规草案通过省人大新闻网立法征求意见平台征求了公众意见，超过了九届和十届之和（7件）。

二要明确规定法定立法听证事项，建立必要的责任追究机制，将立法听证会这个公众参与立法的重要平台规范好、利用好。自广东省人大常委会1999年首开立法听证先河后，各地立法机关相继召开了一些立法听证会。但总的来看，听证会的运用还不充分。据统计，1999年至2004年底，24个省级人大常委会共对39件地方性法规草案举行了38次立法听证会，平均每年不到8次，有些省份至今尚未举行立法听证会。究其原因，主要有二个：一是根据立法法和部分地方的听证规则的规定，对是否举行听证会，由立法机关自主选择，而举行听证会耗时费力，立法机关缺乏经常举行的动力。二是缺乏必要的责任追究机制。有些地方的听证规则规定，对社会公共利益或者公民、法人、其他组织切身利益有重大影响且争议较多的立法事项，应当举行立法听证会，但对应当听证而没有听证的，如何处理，却没有了下文。没有必要的责任追究机制，在立法法基础上前进的那一小步，无形中化为乌有。立法听证具有公开、透明，公正、客观，程序性强，注重实证等特点，一直是深受民众欢迎的立法参与方式。我们认为，在现阶段对听证会的运用，不能仅仅把它作为听取意见的形式之一，还要从为地方立法凝聚人气，推进地方立法科学化、民主化的层面来考量。因此，应当建立刚性的制度化约束，充分发挥立法听证会的作用。一方面，应当将涉及人民群众切身利益和人民群众关心的热点、难点问题等情形规定为法定听证情形；另一方面，对具有法定听证情形，没有举行听证会的，应当按照立法程序违法进行处理。