山东省人大法制委员会

山东省人大常委会法制工作委员会

 

2010年形成中国特色社会主义法律体系，是党的十五大提出的新时期立法工作的总体目标，目前这一目标即将如期实现。这是全面实施依法治国基本方略取得的历史性成就，是我国社会主义民主法制建设的一个重要里程碑。在中国特色社会主义法律体系形成并不断加以完善的形势下，在地方人大常委会成立三十周年之际，全国人大常委会法工委和湖北省人大常委会共同举办这次地方立法研讨会，探讨、交流新形势下中国特色社会主义法律体系的有关理论问题和地方立法发展中的新任务、新要求、新举措很有必要，非常及时，具有重要意义。借此机会，将我省开展地方立法工作的一些情况和做法作一简单汇报，以期求得全国人大法工委和兄弟省市的指导和帮助。

一、积极探索，不断总结，努力提高地方立法工作水平

立法权是地方人大及其常委会的一项重要职权，是贯彻执行国家法律法规、处理地方事务的重要方式和手段。省人大常委会成立30年来，高度重视立法工作，加强力量，强化措施，不断提高立法质量，全省的立法工作取得了丰硕成果。截止2010年7月底，我省人大及其常委会共制定和修改地方性法规325件，其中现行有效的193件；批准济南、青岛、淄博三市法规389件，其中现行有效的246件。这些地方性法规对保障和推动我省改革开放和现代化建设事业的顺利进行发挥了重要作用。

30年来，省人大及其常委会的立法工作在实践中探索，在探索中前进，坚持解放思想，实事求是，开拓创新，积累了一些行之有效的经验和做法。

第一，坚持服从和服务于全省工作大局，全力促进和保障经济社会发展。地方立法涉及全省经济、政治、文化和社会生活的各个方面，关系到各项事业的发展。多年来，我们不断强化大局意识，按照省委的统一部署，坚持立法与中心工作协调一致，根据改革开放和现代化建设的目标任务，不断加强和改进立法工作，为全省经济社会发展提供有力的法制保障。特别是最近几年，省人大常委会为落实科学发展观，实施可持续发展战略，为贯彻科教兴鲁战略以及围绕推进社会主义新农村建设，保障农民合法权益等，制定了一大批地方性法规。我们感到，地方立法只有紧紧围绕全省工作中心，服务大局，坚持立法与改革发展稳定的重大决策相结合，自觉地把每一项立法、每一条规定都放在我省经济社会发展的大局中加以审视和把握，才能做到有的放矢，更好地发挥对经济社会发展的规范、引导和保障作用。

第二，高度关注民生，大力推进和谐社会建设。民生问题，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，也是构建和谐社会的根本问题。多年来，我们始终坚持以人为本、立法为民的理念，注重维护最广大人民群众的根本利益，统筹兼顾整体利益和局部利益、长远利益和眼前利益，尊重人民的主体地位，不断打牢社会和谐的法制基础。在保护公民合法权益、发展社会事业、保障和促进民生等方面，制定了多部法规，妥善处理了许多利益关系，切实维护了人民群众的根本利益，为构建和谐社会提供了有力的法制保障。

第三，坚持从实际出发，着力增强法规实效。地方立法工作必须立足于本地的具体情况和实际需要，通过有针对性地选择立法项目,精心设定法规内容，解决实际问题，才能更好地发挥其在经济社会发展中的推动和保障作用。在立法实践中，我们始终坚持“不抵触、有特色、可操作、重实效”的原则，在维护国家法制统一的前提下，特别注重法规制定后在实际生活中的实施效果，注重法规对当地经济社会发展的作用。从我省作为人口大省、农业大省、海洋大省等基本省情出发，制定了人口与计划生育、农民专业合作社、农村可再生能源、海洋环境保护、海域使用管理等方面一系列具有突出地方特色的法规，促进了全省经济社会的发展，取得了良好的社会效果。为评估法规实施后的效果，近年来，我们选取了与群众利益关系密切的《山东省法律援助条例》、《山东省就业促进条例》、《山东省城市房屋拆迁管理条例》等法规开展了立法回头看工作。通过召开座谈会、深入基层调研等方式，广泛听取执法主体和广大群众对法规实施后的意见建议，了解法规实施的效果和存在问题，从而总结立法得失，提出改进建议，为法规的修改完善奠定基础。

第四，坚持民主立法、科学立法，不断提高立法的开放性和透明度。地方立法必须坚持群众路线，实行开门立法，这是增强立法民主性和科学性的重要途径，也是提高立法质量的必然要求。多年来，我们不断提高对人民群众参与地方立法重要意义的认识，将其视为提高立法质量，体现人民群众主体地位，保障人民群众知情权、参与权、表达权和监督权的重要方式，不断加强对民主立法的探索和实践，积极拓宽人民群众参与地方立法的渠道。省人大常委会先后建立了法规草案征求省人大代表意见、向社会公开征求意见、论证会、听证会等制度，聘请了一批立法咨询员。这些举措有效地调动了社会各界参与地方立法的积极性，促进了实际工作者、专家学者和立法工作者的有机结合，有效地促进了立法质量的提高。

第五，加强协调合作，形成立法合力。立法过程是不同利益的表达、协调过程，立法工作涉及的部门、单位很多，需要协调配合，多方合作。多年来，我省人大常委会充分发挥省人大各专门委员会和法制工作机构的作用，密切与全国人大有关专门委员会、法制工作部门、各市人大常委会法制工作机构、省政府法制办及法规起草部门和单位等多方面的联系，各有关方面之间注重加强沟通协调，协作配合，形成了立法工作合力，有力地推动了我省立法工作的开展。

在总结肯定经验成绩的同时，我们也清醒地看到，当前我省立法工作还存在一些问题和差距。如一些社会急需的法规还没有制定出来，改善和保障民生方面的立法需要进一步加强；有的法规内容比较原则，可操作性还不够强；有的法规已不完全适应现时经济社会发展的需要，应适时予以修改或废止；立法的开放性和透明度有待进一步提高等等。这些问题已引起常委会的高度重视，正在研究措施逐步加以解决。

当前，我国已进入改革发展的关键时期，社会主义市场经济的发展和改革开放的不断深化，使经济社会生活呈现出一系列新的阶段性特征，显现出一些新的突出矛盾和问题。地方立法越来越多地涉及改革发展稳定和与人民群众利益密切相关的热点难点问题，立法难度越来越大。与此同时，随着社会主义法治建设的不断推进，人民群众的民主法治意识不断增强，通过法律手段解决现实生活中各种矛盾和问题的期待和要求越来越迫切。就我省情况看，经济发展正处在一个重要的转型时期，经济总量虽然比较大，但人均水平较低，经济结构不够合理，加快转方式调结构，推动科学发展，实现由大到强新的历史跨越，是我省现阶段发展的重大战略任务，地方立法应当为这一任务的顺利实现提供法制保障。我们要在认真总结30年来地方立法工作经验的基础上，积极探索创新做好新形势下地方立法工作的思路和措施，努力提高地方立法工作的质量和水平，更好地发挥地方立法在新形势下对地方经济社会发展的规范、促进和保障作用。

二、明确任务，把握重点，为完善中国特色社会主义法律体系作出新贡献

中国特色社会主义法律体系是开放的、发展的、与时俱进的。这一体系的形成，对立法工作提出了新的更高的要求，不断地补充、丰富和完善这一法律体系，通过立法及时解决改革发展中出现的新问题、新矛盾，以保障和促进现代化建设事业的顺利进行，是今后一个时期立法工作的重要任务。在这方面，地方立法工作应有所作为、有所发展、有所贡献。

（一）抓紧制定配套性法规，保证法律有效实施。保证宪法和法律在本行政区域内的有效实施是地方立法的一项重要任务，也是完善法律体系的一项重要工作。在法律体系不健全、法律空白较多的情况下，按照加快立法步伐的要求，一般来说，地方立法中创制性法规的数量比实施性法规的数量要多一些，中国特色社会主义法律体系形成之后，这种状况将有所变化，为实施法律而制定配套性法规将会成为地方立法工作的一项重要任务。我们将立足本省实际，及早谋划，认真抓好与法律相配套的法规的制定工作，对配套性法规做到优先立项、优先安排审议，争取尽早出台。

（二）及时清理完善现有法规，维护法律体系的和谐统一。社会主义法律体系形成以后，地方立法机关应当更多地关注现有法规的修改完善，以维护法律体系的和谐统一。要及时对现有法规进行评估、清理。清理的重点应放在与经济社会发展不相适应，与法律、行政法规不相一致，地方性法规之间不相协调等突出问题上。对需要废止的及时废止，需要修改的及时予以修改。通过这些工作，使我们的法律体系更加科学、统一、和谐，更好地为国家的经济建设和社会发展服务。多年来，我省人大常委会非常重视法规清理工作，在我国加入世贸组织及实施行政处罚法、立法法、行政许可法、监督法等法律之始，曾多次对地方性法规进行清理。今年，根据全国人大常委会的要求，我们又对现行有效的地方性法规进行了全面清理，废止了两件法规，对二十件法规作了修改。同时还查找出需要进一步研究，待条件成熟时适时修改的法规项目。在今后几年内，随着国家行政强制法、行政收费法等重要法律的出台，地方性法规清理工作面临新的任务和要求，我们未雨绸缪，及时做好相关准备工作。

（三）着力加强社会领域立法，推进和谐社会建设。根据党的十七大精神，要完善中国特色社会主义法律体系，立法工作面临的一个十分重要的任务，就是适应推动科学发展、促进社会和谐的需要，突出加强社会领域立法，完善保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规。同时，经济、政治、文化等领域立法也要反映和体现加强社会建设的要求。这是当前和今后立法工作须着重研究和把握的问题。近些年来，我省人大常委会虽然出台了许多社会领域的法规，对构建和谐社会发挥了重要作用，但比起经济立法，社会立法还相对滞后，与社会的发展和人民的期望都有很大差距。我们要按照深入贯彻落实科学发展观的总体要求，在继续推进经济立法的同时，把社会领域立法摆在更加突出的位置。在制定五年立法规划和年度立法计划时，要广泛听取人民群众的意见和要求，注重从涉及群众切身利益和社会事业发展的大局来确定立法项目。要始终坚持以人为本的立法理念，坚持统筹兼顾、合理调整各种社会关系和利益关系，注重规范政府行为，强化社会管理，突出公共服务，化解社会矛盾，体现公平正义，通过立法着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，切实保障和改善民生，促进社会和谐发展。

三、强化措施，改进工作，着力提高地方立法质量

立法质量是法律体系建设的生命线。多年来，我们围绕提高立法质量做了大量工作，取得了明显成效，今后仍然要以此为重点，进一步强化措施，改进工作，按照“条款合法、文字简练、表述准确、规定管用”的要求，努力把地方立法质量提高到一个新水平。

（一）牢牢把握好地方立法的指导思想

立法工作必须始终坚持正确的政治方向，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，牢固树立党的观念、大局观念、法制观念、群众观念，紧紧围绕党和国家工作大局，把保障和促进改革开放和现代化建设事业顺利进行，维护和发展好人民的根本利益作为工作准则。一要坚持党的领导。这是不可动摇的重大政治原则，也是做好地方立法工作的根本前提和保证。在立法工作中，要善于从政治上观察问题、分析问题、处理问题，在事关政治方向、政治原则的重大问题上始终保持清醒头脑，坚定不移地贯彻执行党的路线方针政策和重大决策。二要坚持以人为本。我国是人民当家作主的社会主义国家，立法者由人民选举并对人民负责，立法的宗旨是最大限度地表达人民的意志和利益。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，认真解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,特别是人民群众普遍关心的热点难点问题，妥善处理各种利益关系，维护社会公平正义，从地方立法上真正体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。三要坚持围绕中心，服务大局。要深入贯彻落实科学发展观，始终抓住发展这个执政兴国的第一要务，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，围绕改革发展稳定的重大问题开展立法工作，促进经济社会全面协调可持续发展。四要坚持法制统一。维护社会主义法制统一是宪法和立法法确定的基本原则，是做好地方立法工作的前提和基本要求。我们在立法工作中，必须牢牢把握这一基本原则，在立法权限上，不超越立法法的规定，不涉及属于国家专属立法权的事项；在法规内容上，不与宪法、法律、行政法规相抵触，同时地方性法规之间要保持协调一致，不要相互冲突。

（二）妥善处理地方立法工作中几个方面的关系

多年的立法工作实践，使我们认识到，做好地方立法工作，必须从我省经济社会发展的客观实际出发，审时度势，科学把握，使制定的法规真正适应经济社会建设的实际需要。在工作中，要妥善处理好以下几个方面的关系：一是处理好立法前瞻性与可行性的关系。立法既要注重从现实情况出发，解决现实问题，又要处理好当前与长远的关系，发挥好法规的引导和推动功能。在制定立法规划和年度立法计划时，对立法项目的研究论证，要充分考虑立法的前瞻性与可行性的关系，对当前经济社会发展亟需的、人民群众迫切要求的事项抓紧立法，同时也要从长计议，兼顾那些对经济社会发展有着深远影响的立法项目。二是处理好法规稳定性与变动性的关系。稳定性是法律法规的重要特点，立法是在矛盾的焦点上砍一刀，一旦作出规定，就要保持相对稳定，全社会要一体遵守。改革的特点是“变”，就是要改变不适应生产力发展要求的生产关系和上层建筑，突破原有的一些体制和规则。当前，我国正处于深化改革的关键时期，体制机制不完善等深层次矛盾还没有根本解决。改革面临的实践和要破解的问题总是处在不断的变化当中。这就要求我们地方立法工作一方面要及时把改革中成功的经验用法规形式固定下来，另一方面又要注意在地方立法中留有余地，为深化改革留下必要的空间。同时要坚持“立、改、废”相结合，一手抓法规制定，一手抓法规清理，在制定新法规的同时，及时修改或废止那些与发展形势不相适应的法规。三是处理好法律规范与其他社会规范的关系。要正确区分法律规范和其它社会规范的功能，需要立法的事项，应当是现实生活中普遍存在、通过其它手段无法解决、而必须依靠法律手段解决的问题。对于那些能够通过道德规范、行业规范、市场调节解决的问题，就没有必要采用立法的形式，能够通过制定政府规章、规范性文件解决的事项，也不需要列入常委会立法计划。对需要立法的事项，也要准确把握立法的时机。时机不成熟的，不要勉强提请审议。四是处理好权力与权利、权力与责任的关系。在设定行政权力的同时,应当注意规范行政机关应当承担的责任,在保障行政权力有效行使的同时,加强对行政权力的监督制约，要特别注意防止和克服部门权力利益化和部门利益法制化的倾向。在规范公民、法人和社会组织义务的同时,也应当注意相应地设定公民、法人和社会组织的权利以及权利保障、权利救济的方法和途径,努力做到权力与责任相统一,权利与义务相平衡。五是处理好需要与可能的关系。要科学把握法规调整的社会关系及其内在规律，积极稳妥地解决立法中涉及的重大问题，通过立法尽量使问题得到圆满解决，但又不能理想化，既要有改革创新的精神，又要有求真务实的态度，把改革的力度和社会的可承受能力有机统一起来，尽力而为，量力而行，水到渠成，使制定的法规能够正确引导和促进各项事业发展。

（三）进一步拓宽科学立法、民主立法的渠道

要继续坚持探索提高立法质量的有效途径，进一步健全制度、丰富形式、拓宽渠道。一是更好地发挥代表作用。我省有各级人大代表14万多名，集中了各行各业、各个方面的优秀分子。在立法过程中要充分听取代表的意见，发挥代表的作用，坚持每件法规草案征求人大代表意见的制度。把立法工作与办理代表议案和建议更有效地结合起来，进一步完善人大代表参与立法的制度，保障人大代表对立法的知情权、建议权、参与权。二是更好地发挥专家学者的作用。对一些重要的、技术性强或者难度较大的法规，邀请立法咨询员和专家直接参与起草、论证工作，充分发挥他们的参谋智囊作用。同时，应当发挥好大专院校、科研机构等方面的理论研究作用，整合立法资源，为地方立法提供更有力的理论支撑和智力支持。三是更好地发挥人民群众的作用。人民群众参与地方立法是提高立法质量的需要，是体现人民群众主体地位，保障人民群众知情权、参与权、表达权和监督权的需要。不断拓宽人民群众参与地方立法的渠道，使立法过程真正成为反映民情、代表民意、集中民智的具体实践活动。要通过召开座谈会、听证会、论证会、向社会公开征求意见、立法联系点等多种方式广泛听取社会各方面的意见和建议。广泛动员和组织人民群众、社会各界参与立法工作，扩大公民对立法的有序参与。四是更好地加强立法调研。突出重点、深入基层、深入群众、深入实际，多层次、多方位、多渠道地了解情况，研究问题。注意调查研究的科学性，尊重客观实际，讲求实效，认真分析研究事物的本质和规律，使调研成果真正成为立法决策的可靠依据。五是更好地加强沟通协调。立法过程是不同利益的表达、协调过程，立法协调是立法过程中的一个重点也是难点问题。加强和改进地方立法工作，很重要的是切实调动常委会组成人员的主动性和积极性，充分发挥省人大各专门委员会和法制工作机构的作用，注重加强与各有关方面之间的沟通协调，努力把参与立法的积极性和各种立法资源整合统一到维护法制统一、提高立法质量上来，形成合力，保证立法工作的各个环节有序协调高效运转，保障立法工作顺利进行。

做好新形势下的地方立法工作，任务艰巨、责任重大、使命光荣。我们将以这次会议为契机，认真学习借鉴兄弟省市的经验和做法，学习全国人大常委会法工委领导同志的讲话要求，把这次会议精神贯彻到我们工作实践中，努力把我省地方立法工作推向一个新水平。