济南市人大常委会法制工作室

 

改革开放以来，地方立法经过30多年的发展，成绩显著，为促进地方经济社会发展和推进依法治国战略提供了有力的法制保障。2010年中国特色社会主义法律体系即将形成，地方立法更要为不断完善中国特色社会主义法律体系作出新的贡献。如何在地方立法工作中突出特色，使法规更具有创制性、前瞻性和实效性，是地方立法面临的重要课题。本文结合我市的立法实践，期望与同行们就此问题做些探讨。

地方立法是中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分和重要领域，是国家立法的延伸、细化和补充。在实践中，“不抵触、有特色、可操作”是地方立法必须坚持的原则。体现地方特色是地方立法的灵魂，也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准。所谓地方特色，就是地方立法在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，除了体现国家立法共性的同时，还应当从实际出发，突出其适用地域所具有的个性、特殊性和差异性，充分反映本地区的政治、经济、文化、地理、风俗、民情等对立法调整的需求程度，把制定地方性法规同解决本地突出的而国家立法没有或者不宜解决的问题有机结合起来。地方立法若无地方特色，就如同无源之水，没有生命力可言。

地方立法体现地方特色是我们在制定地方性法规时一贯坚持的一条主线。坚持从本行政区域的实际情况出发，围绕本地经济社会发展大局和人民群众普遍关心的热点问题，有针对性进行选题立项，充分发挥地方立法的自主性和先行性功能，细化国家法律法规，体现对国家法律法规的“拾遗补缺”，在注重地方特色方面进行了一些有益的探索。

（一）坚持创制性原则。立法法明确规定，地方性法规可以就“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”作出规定。地方立法重在解决本地的特殊问题，在没有对应上位法的情况下，只能根据本地情况，从本地实际情况出发，在与国家法律、行政法规的基本精神和基本原则不相违背的情况下，创造性地解决本地存在的重大问题。这也是国家赋予地方立法的立法空间。这类立法解决的问题往往是本地的难点、热点问题，若不能创制性地予以解决，也就失去了地方立法的意义和必要。

济南素有"泉城"之美称，辖区范围内有泉池645处，自古就有"家家泉水，户户垂杨"之誉。其拥有的泉水之多，流量之大，景色之美，独步天下。泉水是济南独特的自然资源，是济南独有的城市名片。尽管泉城的美称让市民引以为豪，但不容乐观的是由于经济社会发展和地下水过度开采，许多名泉一度遭遇停喷甚至遭到人为破坏，最长断流期达900多天。泉城不得不面对无泉可喷的尴尬。面对这种情况，我们充分发挥地方立法的作用，从多个角度解决这一难题。

一是坚持急用先立的原则，将名泉保护的事项上升到地方性法规进行规范。保护名泉，保持泉城特色，既是我市经济社会发展中面临的难点问题，也是泉城百姓翘首以盼的事情。社会各界通过立法保护名泉的呼声很高。在是否有必要就此事项制定地方性法规的争论中，人大常委会果断决策，迎难而上，认为对名泉保护这种具有地方特殊性的事项，国家立法不可能规范，政府规章和“红头文件”的法律效力较低，达不到社会期望的效果，而制定地方性法规是最好的选择，也是突出立法地方特色最好的切入点，更是民心所向。二是确立名泉保护的一系列制度。泉水保护是一项复杂艰巨的系统工程，名泉保护条例坚持“保泉与保源并举，保持泉水涌量与质量并重，保泉与城市发展相协调、与弘扬泉文化相结合”的原则，从名泉保护规划、市区两级管理责任划分、泉水补给区和出露区保护范围内分类保护措施、监督检查机制等多个层面进行规范，建构起一整套制度严密、措施得力的保泉制度。三是专门将包含七十二名泉和五百七十三处其他名泉的《济南市名泉名录》和《济南市十大泉群名录》作为条例的附件与法规正文一同公布，彰显保护力度。这种附件与法规正文同时公布的作法在全国地方立法中也是少有的。四是注重法规之间的衔接，逐渐形成了以《济南市名泉保护条例》为主干的制度框架。在名泉保护条例出台后，在新制定的城乡规划条例中将“泉城特色保护”列为专门一章，突出泉城特色保护在城市规划中的重要地位；在制定的旅游管理条例中，对培植和促进泉水旅游产业发展进行了规定。

正是由于找准了地方立法的切入点，运用立法的形式创制性地解决名泉保护的现实难题，才使地方立法在实践中发挥了较好的法制保障作用，为济南市依法保泉奠定了法制基础。2010年9月6日，“天下第一泉”趵突泉实现持续喷涌7周年，9月11日趵突泉水位升至29.94米，创45年来最高水位记录，许多遭破坏的名泉得以修复，重展英姿。泉城的山水文化吸引着众多游客来观光旅游，2009年共接待游客近2842万人，创历史新高。济南名泉成功列入《中国国家自然与文化双遗产预备名录》。

（二）坚持前瞻性原则。立法所要反映的实际是发展的。由于我国正处于快速发展时期，若立法只限于反映和维持现存状况，缺乏一定的前瞻性，出台后很快就会不适应现实生活，法的稳定性就会受到挑战，法的权威性就会受到影响。近几年在地方立法中不乏出现这样的困境。因此，立法既要立足于现实，又要体现事物发展的趋势，不刻板地反映现实状况，所立的法才真正具有生命力。要达到这个目的，必须要有创新意识，要把握新形势，开创新思路，增强立法工作的预见性和超前性，及时提出符合本地实际，能够推动各项事业快速发展的立法意见和建议。

如，去年人大常委会审议企业民主管理条例（草案）时，面临着许多新情况、新问题：一是通钢事件的发生，震惊全国，引起社会各个层面反思企业民主管理弱化致使职工群体权益难以落实的现状和解决方法；二是有些职工对企业改制时职工安置方案的制定程序表示质疑和不满，导致出现职工群体性上访事件。在此背景下，国有和国有控股企业的职工裁员分流方案是否经职代会审议通过成为法规审议的焦点和难点问题。审议中有两种意见，一种认为应经职代会审议；一种认为应经职代会审议通过，但苦于无上位法的支撑。法制委员会一直坚持后一种意见。对此，一方面，我们认真分析，认为虽然只有两字之差，但涵义却大相径庭。“经职代会审议”更多体现的是职工的知情权；而“经职代会审议通过”更多体现的是职工的决策权。另一方面，我们积极开展立法调研，掌握现实情况；查找有关资料，寻找法定依据；咨询省人大法工委，寻求帮助和支持；通过市总工会请示全国总工会，了解高层对此的动向。在得知中华全国总工会将要出台规范性文件《关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知》，对职工的裁减和安置方案等涉及职工切身利益的重大问题应提交职代会审议通过进行规定后，我们多次向省人大法工委汇报，在取得共识的基础上，认为“经职代会审议通过”是一种历史的必然，地方立法应看到这种大趋势，并体现在法规的具体条款中。在人大常委会二审表决前夕，中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于印发<中央企业领导人员管理暂行规定>的通知》，“经职代会审议通过”符合中央精神，从而使法制委员会更坚定了将其写入法规的决心。因此，立足于现实，顺应其必然的发展趋势，在法规中体现了国有和国有控股企业提出的职工裁员分流方案须经职代会审议通过的内容，从而严格了国有及国有控股企业的改制程序，保护了国有资产，有力维护了国有及国有控股企业职工的权益。全国厂务公开协调小组办公室在《厂务公开信息》刊发该条例供各地参考。

（三）坚持实效性原则。立法讲求实效是个老生常谈的问题，很多人认为没有多少新意。我们认为，立法讲求实效性不光体现在落实全市的重大决策，在法规条文的可操作性、可行性上下功夫，而且体现在注重与法规相配套的规范性文件的制定上，增强法规操作层面的实施效果，这也是体现地方特色的重要方面。不少地方性法规制定出来后，由于缺乏相应的配套规定，难以发挥实施效果，法规被“束之高阁”或者“形同虚设”，地方特色也就无从谈起。

近几年，我们在这方面进行了一些有益的探索。如，去年底审议的《济南市户外广告管理条例（草案）》规定建设部门为执法主体，常委会组成人员从一开始就高度关注其实施问题，对其是否能执行提出了疑问。今年3月市委、市政府印发的《关于加强城市管理工作的若干意见》，对我市城市管理工作提出了“建立城市管理长效机制、构建城市管理新模式、理顺管理体制，提高管理标准、破解管理难点、完善管理措施，提升管理效能，力争用三年时间打造人民满意的城市管理品牌”等总体目标，并对户外广告设置管理提出了具体要求。此时，政府机构改革已完成，将户外广告设置管理职能划归市城市管理部门和区政府，理顺了户外广告设置管理体制，使立法得以继续进行。在此情形下，法制委员会认为，户外广告设置管理水平直接反映了一个城市的容貌标准和文化品位，户外广告的设置管理是我市目前户外广告各项管理工作中的焦点和难点问题，迫切需要地方立法来全面、系统地完善和细化我市户外广告设置管理的制度、机制以及配套措施。为此，在法规无法或者不宜规定的情况下，采取了授权市人民政府组织制定与本法规配套实施的户外广告设置规划、设置技术规范、公共载体使用权的招标拍卖具体办法、商业牌匾设置技术规范，划定禁止设置户外广告设施的区域范围和设置楼顶广告的区域范围。这些配套规定有的涉及市区两级管理体制，有的涉及管理制度，有的涉及技术规范，是户外广告设置管理的必然要求、必要支撑和必备依据，关系到法规的有效实施。其中，有些已制定，但属于部门规范性文件，需要通过政府批准程序提升其效力，有些正在制定之中。鉴于这些配套规定的重要性和目前尚未编制完成的实际，法规规定“外广告设置规划和户外广告设置技术规范，应当自本条例施行之日起公布实施”，同时将法规的生效时间推迟至明年3月1日，督促政府及时完成配套规定编制工作，从体制上、制度上、技术上做到管理有章有据，保证法规的实施效果，体现立法的地方特色。

虽然我们在坚持地方立法“有特色”方面进行了一些有益的探索，成绩显著，但从立法的整体水平看，依然面临着有些法规无特色或者特色不鲜明的问题，未能真正发挥地方立法的最佳效能。随着中国特色社会主义法律体系的不断完善，行政处罚法、行政许可法已出台，行政强制法即将出台，国家法律比较完备，地方立法的空间受到一定限制。在这种新形势下，如何找准地方立法的空间，突出地方立法的特色，真正发挥地方立法在经济社会发展中的作用，应该从以下方面着手：

（一）坚持立法服务于地方发展，贴近和改善民生。根据本地经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的实际需要研究确定立法项目，使立法工作更加符合地方具体情况，适应当地发展需要，从而更好地为改革发展稳定和改善民生服务。更加重视社会立法，在通过地方立法促进教育优先发展，改进医疗卫生服务，完善社会保障和规范土地征用、房屋拆迁等方面应当有新的作为，逐渐由主要靠政策和文件调整，向既靠政策更靠法制调整转变。要加强调查研究，把主要精力用在本地实际情况和民风民情的调查研究上，充分了解当地经济、政治、文化、风情、民俗等对立法调整的需求程度，充分论证法规项目，根据本地的实际情况真正制定出具有地方特色的法规，使地方立法更富时代性、可操作性和实效性。

（二）拓宽公众参与立法的渠道，增强公众参与的效果。地方立法关系本区域内公众的切身利益，能否体现其意志，直接关系到法规的实施效果。实践中采用了通过互联网和报纸公布法规草案公开征求意见的作法，但公众参与热情不一，参与效果不理想。要进一步加大信息公开力度，通过在公众常见的媒体上刊登法规草案说明、重点问题解读、立法背景等，加大立法宣传，密切法规与公众的联系，激发公众参与立法的热情，增强向社会公开征求立法意见的效果。完善座谈会、论证会、听证会征求立法意见制度，针对不同的重点问题征求不同的群体，集思广益、群策群力，为提高立法质量，体现地方特色创造良好的条件。

（三）建立完善立法工作保障制度，确保立法工作顺畅运转。任何立法活动都离不开一定的保障制度。科学、完善和合理的立法工作保障制度是制定良好而又符合社会需要法律规范的前提和保证。建立完善法规起草制度。实践证明，由部门、专家学者或者立法工作者单独起草法规的作法都各有利弊，今后我们打算整合立法资源，建立部门、专家学者、立法工作者“三合一”的法规起草班子，形成工作合力，提高提交草案的质量。建立立法理论研究制度。要围绕社会主义法律体系建设完善中的一些共性问题，加强理论研究、探索，为地方立法工作提供更有力的智力支撑。健全完善立法队伍培训机制。通过继续教育、提供培训机会、多岗位交流等方式，打造一支业务素质高、政治上过硬，相对稳定又充满活力的立法专业队伍。