福建省人大常委会法制工作委员会

 

地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在过去的30年里，走过了探索起步、加快步伐到规范发展的历程，为促进依法治国方略的实施，保证地方各项事业的全面协调、可持续发展发挥了重要作用。在中国特色社会主义法律体系形成的新形势下，地方立法工作如何适应新时期新形势的要求，进一步发展完善，是摆在我们面前的一个崭新课题。

一、及时更新地方立法理念，促进法律体系的健全完善

理念是行动的指南，认识是实践的先导。随着中国特色社会主义法律体系的形成，服务法律体系的进一步完善将成为今后地方立法的主要任务。地方立法要加快立法理念转型，以应对新的挑战，承担新的任务，探索新的道路。

（一）立法要以实现良法善治为不懈追求

亚里士多德认为，“法治应包括两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”立法是法治的基础，立法的质量决定着法治的质量。改革开放初期，由于法制百废待兴，有法可依显得最为紧迫，那时立法的指导思想是“宜粗不宜细”、“有法比没法好”、“快搞比慢搞好”。应该说，这些立法理念在当时的特定社会历史条件下是正确的。我们以30年的时间，完成了其他国家需要400年到500年才完成的形成自己国家法律体系的任务，形成了中国特色社会主义法律体系，创造了世界立法史上的奇迹。但随着客观形势的发展变化和法制建设重点的转换，原先那种过于注重立法的速度和数量的立法理念逐渐不适应需要，甚至制约了立法质量乃至整体法治质量的提高。法律体系是立法数量和质量的有机统一体，在中国特色社会主义法律体系形成后，立法数量已经不是立法领域的主要矛盾，地方立法应当告别数量扩张、急迫立法的粗放型发展时代，开启一个以良法善治为追求，更加注重立法质量的“精耕”立法时代，把制定“良法”，作为自觉追求和努力目标，贯穿于立法工作的全过程，力争多出“精品”。

（二）立法要以维护法律体系的和谐统一为重要任务

法律体系是一个国家现行的全部法律按照一定的结构和层次组织起来的统一整体，整体性是法律体系的重要特征。法律体系的整体性包括形式的整体性、效力的整体性和功能的整体性，它要求法律体系内部，无论不同效力等级的法，还是不同部门的法，不应是割裂的，而应当是聚合的，都应当围绕着法律秩序的形成发挥其效力，在对社会关系的调整中发挥相互支持、相互配合和相互补充的功能。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的组成部分，必须服从和服务于法律体系建设的整体要求。

一是要自觉维护法律体系的内在和谐。地方立法在法律体系中既具有从属性，又具有相对独立性，从这个定位出发，地方立法要特别重视处理好“不抵触”和“有特色”的关系，不能因一味追求“特色”、“创新”，而与上位法、同位法相抵触、相矛盾，导致执行中的种种问题。同时，目前许多地方立法虽然在制定时较好地坚持了不抵触原则，但上位法修改后没有及时地进行修改，抱着“抵触自然无效”的消极态度，结果在法规适用中给执法部门和社会带来混乱，损害了法制的权威和尊严；有的先行性地方立法在国家法律、行政法规出台后，内容与上位法不一致，却没有及时进行修改、废止，使得执法者和守法者无所适从，影响了法律体系的和谐统一。这就要求我们对不抵触原则的坚持不能仅停留在静态意义上，还要体现在动态意义上，使法律体系持续处于内部和谐状态。

二是要促进法律体系与社会发展之间的外在和谐。法应当具有一定的稳定性，不能朝令夕改。但任何事物都有相对性，如果法完全脱离了现实的社会关系，稳定就蜕变成僵化，应当寻求稳定与发展的恰当平衡。一方面，法必须适应社会发展，推动社会发展，甚至成为社会发展的先导。特别是在改革开放三十年后，地方立法不能再停留于“摸着石头过河”，满足于将改革的成功实践用立法的形式固定下来，“成熟一个、制定一个”，更要主动发挥立法的引导、推动和促进功能，以立法先行促进改革先行，更好地发挥地方立法在促进改革发展中的作用。当然，随着改革进入“深水区”，许多进入立法领域的改革问题难度也在加大，立法要有直面矛盾的勇气，更要有攻坚克难的智慧，善于打破各种体制机制上的瓶颈制约，为改革的发展开辟新空间。另一方面，法规也不能过于频繁地变化，必须保持适度的稳定性。稳定性是法的一个重要特点，善变的法律将损害人们对法的权威的信仰，危及社会的稳定，破坏社会的秩序。总之，怎么使地方性法规的变与不变调适到一个科学状态，是地方立法必须注意解决的一个重要问题。

（三）立法要以促进社会公平正义为价值取向

法律体系是国家制度的载体，同时也是国家价值观的体现。公平正义是社会主义制度的根本价值，法律体系的完善对应着社会公平正义体系的完善，健全法律体系就是健全社会的公平正义体系。这就要求地方立法应当更加注重坚持和体现社会公平正义观，以保障基本人权为价值取向和选择，妥善处理和协调各种利益关系，在全社会形成合理的利益格局，将利益冲突与利益失衡控制在合理范围内，使各个阶层共享社会发展进步的成果。

维护和实现社会公平正义的关键，包括两个方面，一是实体公正，二是程序正义。

关于实体公正。在当前利益主体多元化、利益诉求多样化、利益意识和主体意识日渐增强的情况下，立法的水平和质量越来越多地体现在利益的协调和综合艺术上。立法机关要进一步提高立法的利益综合能力和综合水平，以维护人的尊严和基本权利作为立法工作的重要价值取向，注意平衡好公权与私权、权利与义务、权力与责任的关系，防止一些行政职能部门从部门利益出发，通过立法扩大自身的行政权力，对管理对象尽可能多地规定义务，而对自己的责任则尽可能模糊、淡化，导致国家公权力与公民权利之间严重失衡。在不同利益主体的关系上，要致力于促进不同利益群体的利益博弈，在强调大多数人利益和福祉的同时，也应当尽可能照顾和平衡好少数人的正当利益，特别是要多听不同意见，尊重少数特殊群体的正当诉求，防止立法成为“多数人的专制”。

关于程序正义。民主、公开、透明的立法程序是确保立法真正体现公共利益、公平公正地处理利益关系的前提和基础。立法程序上不讲民主，立法工作就容易出现片面性，法规就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”，难以符合大多数人的利益。在这方面，通过多年的地方立法实践，我们已经积累了不少成功经验，立法的开放性和透明度较之以往有了很大的进步，但仍处于实践和制度建设的初步阶段，还有诸多问题需要检视和思考：比如，人民群众参与立法的渠道还不够宽、参与的积极性有待进一步调动、参与的实效还不明显，立法公开不及时、不全面，立法过程尚未完整全面地置于人民群众的监督之下，作为人民群众利益代言人的人大代表在立法中的应有作用还没有得到充分发挥，人大在立法中的主导作用还未充分体现等等。这些都与新形势的要求不相适应，需要我们进一步完善民主立法的各项程序机制，把民主立法的这一基本原则落到实处，使人民群众真正成为立法过程中利益诉求的表达者、利益平衡的决断者，成为利益博弈中制衡公权、维护私权、实现公平正义的重要力量。

二、积极拓展地方立法空间，促进法律体系的丰富发展

中国特色社会主义法律体系形成后，我国政治、经济、社会、文化等各方面都基本有法可依，法律法规完全未涉及的空白领域越来越少，这是否意味着今后地方立法的空间将十分有限，立法工作已经走到了尽头，立法机关已经完成了历史使命？对这个问题，理论界和实务界众说纷纭。事实上，中国特色社会主义法律体系是一个动态的、开放的、不断发展的法律体系，形成之后还需要适应客观条件的发展变化而不断加以完善，随着经济、政治、文化、社会的发展而发展，随着物质文明、精神文明、政治文明、生态文明的发展而发展，是贯穿中国特色社会主义事业全过程的历史任务。相应地，作为法律体系重要组成部分的地方立法也将是动态的、开放的、不断发展的。中国特色社会主义法律体系形成后，完善法律体系的任务仍将十分繁重，地方立法不能抱着无所作为的心态，相反，要更加自觉地把地方立法纳入法律体系完善的总体任务当中，找准发展定位，拓展发展空间，为促进法律体系的丰富发展发挥应有的作用。

一是要从法律体系的“短板”着手，多做将“短板”加长的工作。

中国特色社会主义法律体系的形成，只是表明迄今我国立法已具备了相当可观的数量，在基本领域已有法可依，法律体系的体系骨架已经建立，但这一法律体系在内容上还远未完备。我国的法律法规数量尽管已经超过了法治历史较悠久的西方国家，但某些领域中的法律法规仍有欠缺，需要进一步加以充实完善。此外，法律体系中属于管理的法多，控权、监督的立法少；经济立法多，社会立法少；有助于经济开发的立法多，注重民生、环保和可持续发展的立法少等。这就要求地方立法在中国特色社会主义法律体系形成后，要从法律体系的“短板”着手，多做将“短板”加长的工作，从地方经济社会发展的实际需要出发，大胆实践探索，加快制定以保障和改善民生为重点的社会立法，更加注重促进公民社会发育成长的立法，积极推动环保低碳领域的绿色立法等等，以促进法律体系各法律部门之间的均衡发展。

二是要注重发挥法律体系的整体功能，加强配套实施性地方立法工作。

配套实施性地方立法之于法律体系的意义，在于法律的实施在相当多时候需要地方性法规的支持、配合和补充，离开了配套性的规定，法律的许多重要制度就难以落实，更逞论法律体系整体功能的发挥。我们认为，地方立法在这方面落实的情况还不够好，据统计，截至2008年底，现行有效的法律中，有69件法律包含了由省、自治区、直辖市人大常委会制定配套规定的条文，但有的配套规定长期没有制定，甚至是法律行政法规已实施多年后，配套法规仍未出台，致使法律中的重要制度无法落实。为此，在法律体系形成后，在配套实施性立法方面，一是要建立配套实施性地方性法规及时出台的制度机制。配套法规迟迟未出台的原因是多方面的，有的是要求配套规定的问题本来就是立法过程中遗留下来的难题，但更多的则是要求配套规定的问题增加了部门的责任和义务，相关的部门对落实这些规定不积极不主动。在这种情况下，为了促进配套法规的及时出台，地方人大要善于发挥在立法中的主导作用。在编制立法计划时，对上位法要求制定配套法规，但相关部门没有提出法规项目意见的，立法机关要加强沟通协商，及时编入立法计划，督促有关部门抓紧起草；上位法要求配套的法规涉及到跨部门问题的，协调难度较大的，由人大牵头自主起草，以形成各相关部门的合力，推动配套实施性法规的出台。

二要科学把握实施性地方性法规的“出台关”。过去地方性法规中实施性立法占了相当大的比例，但有的实施性地方立法“为配套而配套”，“小法抄大法”、除去与上位法重复的条文，真正有实质意义的规定寥寥无几。在法律体系形成后，许多法律的制度设计已经越来越细密周延，必须加强实施性办法的立项论证工作，区分轻重缓急，并不是每个法律出台都要配套制定实施办法，确实需要对上位法进行补充细化的，不要追求体例上的完整和内容上的面面俱到，只要就上位法的一些不够明确或需要具体化的事项，加以细化和补充，有几条就制定几条，克服照搬照抄，贪大求全的弊端。在上位法对授权地方制定实施办法的内容、范围有明确规定的，就不一定要超越这一授权的范围，制定面面俱到的实施性法规。

三是要维护法律体系的内在和谐，建立健全法规清理的常态化机制。

法律体系构建的基本要求是内容齐备、结构完整、内部和谐、体例科学，其中，内部和谐就是要求消除法律与法律、法律与法规、法规与法规之间的矛盾与抵触，使不同位阶法律法规相互配套、相得益彰，形成和谐的法律秩序。法规清理是维护法律体系内在和谐的必然要求和重要途径。在以往的地方立法实践中，我们曾先后多次对地方性法规组织大规模的集中清理，修订项目在立法项目中的比重也不断提高。这次对1979年以来全部地方性法规进行全面清理，有效地维护了国家的法制统一，提高了立法质量。但是总体上看，目前的法规清理工作主要还是即时性、被动性、运动式的，没有形成常态化的法规清理机制，不利于维护法律体系的和谐统一。

法规清理的常态化，一是要建立“短、平、快”的即时清理机制。过去，上位法制定或修改后，不少部门热衷于采取全面修订的方式对相关法规进行修改，这种方式固然具有全面、细致的优势，但由于全面修订涉及的面比较广、情况比较复杂、修订的难度较大，调研论证往往历时较长，有的修订还因各方面对关键问题认识不统一、部门积极性不高等原因中途“搁浅”。地方性法规与上位法相抵触的问题也因此久拖不决，不仅影响了法制统一，损害了法律的权威，也使法规始终处于“老帐未清、新帐又欠”的境地。在法律体系形成后，我们在法规清理方式的选择上，应更多地采取修正案这种较为快捷简易的方式，先对与上位法矛盾冲突、需要修改并已成熟的问题做出适当修改，使法规尽快与上位法保持一致。其他需要修改的问题可以逐步统筹安排解决。二是要建立制度化的定期清理机制。当前我国正处于经济社会发展的转型时期，各方面发展的速度很快，法规出台一段时间后难免存在内容滞后、制度设计脱离实践、无法适应现实生活的情况，这就需要建立法规定期“体检”机制，使法规积极应对迅速变化的社会现实，与时代发展相适应。三是要建立多元化的法规清理启动机制。一直以来，法规修订项目多由政府部门提出，政府及其部门占据了法规清理启动机制上的主动权，这种启动方式虽然有利于发挥部门熟悉行政管理工作的优势，但也存在不少弊端。有的部门热衷于新制定法规，对法规的修改废止积极性不高，特别是涉及到行政管理体制进行调整、减少管理权力、增加管理责任的法规修改，更是难以启动。在这种情况下，要更加注重发挥代表议案建议、立法后评估、执法检查等在发现法规合法性、适应性问题上的重要作用，在编制立法计划时通盘考虑，及时启动法规的清理工作。

四是要紧跟社会变革步伐，促进法律体系的与时俱进。

中国特色社会主义法律体系的发展是在我国经济社会发展的大背景下展开的。当前我国经济社会正处于转型时期，思想观念深刻变化，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整。这种时空背景下的社会变革，将给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样或那样的矛盾和问题，需要地方立法提供制度化的解决方案。比如，改革开放进入“深水区”，经济社会发展中的深层次矛盾和不同利益诉求在立法中越来越多地反映出来，通过立法解决社会矛盾、促进社会公平的要求越来越强烈；转变经济发展方式，需要发挥制度的引导、促进和规范作用；发展社会主义民主政治，需要不断完善相关制度，扩大公民有序政治参与；区域经济发展战略的实施，需要地方立法积极融入、主动呼应，与地方发展的重大决策紧密结合，将党的主张上升为全体人民的共同意志等等。站在新的历史起点和发展阶段，面对国内外宏观环境的变化，地方立法必须审时度势，深刻认识和把握时代特征和社会发展阶段性特点，找准立法工作的着力点，及时出台相关地方性法规，以更加自觉、更加主动地回应经济社会发展提出的新课题、新要求。、

三、走精细立法之路，提高法律体系的建设质量

中国特色社会主义法律体系的形成，对地方立法而言，是一个崭新的起点。一方面，它标志着我们国家的法制建设结束了“无法可依”的局面，地方立法告别了数量扩张的大规模立法时代；另一方面，它也标志着地方立法开始由“粗放型”向“精细型”的重要转型，精细立法将成为地方立法的必要和首选目标。

一要精心选择立法项目。随着法律体系的形成，立法的精细程度要求越来越高，相应地，立法调研、论证、审议过程中所需投入的人力和物力成本也将呈现明显的上升趋势，立法资源也日益稀缺，这就要求立法机关在立法项目的选取上要切实增强成本效益意识，加强立法成本和效益的定性定量分析工作，好中选优，促进立法效益的最大化。调整社会关系的规范是多种多样的，有道德规范、职业规范、行业规范乃至党纪、政纪等，要谨慎评估法律规范和其他社会规范的作用，凡是由运行成本更低的其他社会规范能够加以调整和处理的，就不必要用高成本的立法方式去调整，否则就会造成高成本低效益，浪费立法资源和损害法制权威的局面。同时，立法效益是政治效益、经济效益和社会效益的统一体，如果一个立法项目只是个别部门得益，而无法增进甚至会损害全社会的福祉，这样的立法项目无疑是“负效益”的。因此，在立法项目的选取上，要做好严谨精细的立项论证工作，充分体现人大的主导地位，站位全局，立足民意，发挥人大代表、专家学者、社会公众等各方面作用，共同把好立项论证关，精心挑选出那些真正能对国家立法起到“拾遗补缺”作用、低成本高效益的项目。

二要精雕细琢立法内容。以往的地方立法实践告诉我们，法律法规的条文如果不能达到最大限度的精确细腻，就必然会造成执法机关的权责不明，守法者难以适从，影响法律法规发挥应有的功效，进而损害法律法规的权威，损害法律体系的严谨性和科学性，在一定意义上讲，也造成立法资源的极大浪费。法律体系形成后，在立法领域已经不存在大块的立法空白，同时，新制定的法律、行政法规呈现不断细化和具体化的趋势，需要地方性法规进一步规范的问题将越来越具体和直接，地方立法内容的重点将是直接针对具体问题提供细致、可操作的解决方案，对立法内容的精细化程度要求更高。从地方立法实践中存在的一些共性的现象和问题来看，要做到立法内容的精细化，一是地方立法语言要明确、简洁、严谨、易懂，不能过于笼统、抽象、原则，也不能过多使用提倡性、号召性、宣示性等政策性语言，否则法规条文的规定会变得不具体和模棱两可，很难为执法提供明确、清晰的依据，也难以发挥地方立法对上位法的补充细化功能。二是地方立法的立法技术要规范，法律规范中的假定必须明确、全面、周延，不能有所遗漏，不要给法规实施留下任何不必要的“硬伤”；行为模式必须慎重选择、切实可行，避免不切实际无法执行的超前立法；后果模式的选择必须与行为模式部分相适应，过罚相当。三是各条款之间要协调，做到不抵触、不矛盾、不冲突，否则公众不知如何遵从，司法权、行政权随意解释、适用甚至滥用法规，损害法规的权威。

三要精心改进立法方法。立法是一门科学，良法则是一种精密度极高的科学产品，其产生很大程度上取决于立法方法的科学化和民主化水平。纵观地方立法实践，虽然经过多年的探索总结，科学立法、民主立法的各项具体机制不断建立健全，为立法活动的顺利开展和立法质量的提高发挥了重要的保障作用，但仍有一些具体机制不尽完善、亟待健全。比如，法规的起草渠道不宽，部门起草的法规中挟带“部门利益”，自主起草又受制于缺乏行政管理经验、经费不足等多种因素制约；立法审议程序安排不科学，审议时间难以保证，审议组织形式单一，缺乏相互辩论和沟通；整体表决方式难以客观反映具体条款上的意见分歧，导致为了整个法规案的通过，迁就具体条款问题的存在等等，这些都与精细立法的要求不相适应，制约了立法质量的提高。因此，为了适应立法精细化的要求，需要对立法起草、调研、论证、审议等各环节的运作机制进行深化完善，如建立多方参与的联合起草机制，形成优势互补的工作合力；建立执法部门的立法回避制度，使相关制度设计更加公允；创新改进立法调研方式、方法，改法规利益相关方“背对背”征求意见转向与“面对面”沟通交流，在交流、讨论、互动甚至辩论中达成共识，提高调研论证实效；细化立法表决制度，对重大意见分歧条款进行单独表决等等。在做细做实立法各个环节工作的同时，还要把立法理论的研究工作做深做透。因为中国特色社会主义法律体系的健全和完善，首先是个理论问题。理论上的清晰，才有行动上的自觉，地方立法要围绕法律体系健全完善中的一些共性问题，围绕立法机制运作中的实际问题，深入开展理论研究工作，为精细化的立法更好地提供理论支持和指导。

法的生命力在于实施。正如英国学者约瑟夫拉兹在其著作《法律体系的概念》中所言，“法律体系的存在仅仅依赖于法律的效力，依赖于法律能不能得到人们的遵守。”随着中国特色社会主义法律体系的形成，我们在追求立法精细化、精心制定良法，提高“有法可依”的整体水平的同时，还应当把促进良法的有效贯彻落实，实现“有法必依、执法必严、违法必究”放在更加突出的位置。毕竟，“立法的目的在于实施。法律制定出来以后，不是让人看看的，更不能变成只是在书架上摆摆的本本，而应该也必须成为依法治国的基础，成为依法行政、公正司法的准绳，成为全社会遵循的行为规范。”为此，要把地方立法的工作重心从单纯的法规制定向法规制定与实施并重转变，切实加强规范性文件备案审查工作，防止法规在执行中偏离原意或走样变形，同时还要继续探索完善立法后评估机制，从法规的实施效果中总结立法经验、提升立法质量，为中国特色社会主义法律体系形成后的进一步完善做出贡献。