合肥市人大常委会法制工作委员会

 

目前，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，党的十七大报告明确指出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。这意味着社会主义法律体系建设的全面提升，也无疑对新时期立法工作提出了新的更高的要求。地方性法规是中国特色社会主义法律体系不可缺少的重要组成部分，在新形势下，地方立法也面临着很多的问题，应当转变立法观念，提升立法水平，提高立法质量，充分发挥地方立法在推动科学发展、促进社会和谐中的重要作用，着重从以下几个方面入手有效开展工作。

一、协调好三个矛盾

一是加速立法与谨慎立法的矛盾。

2010年，中国特色社会主义法律体系架构已经基本形成，但内容还亟待填充和完善，我们仍面临着国内和国际的双重压力，国内因素是我国社会仍处在继续转型时期，改革正往纵深发展，许多领域尚需法律调整和规范，譬如社会保障、信息产业、遏制腐败等方面的立法，都需要尽快出台，以解决现实问题；国际因素是随着我国开放程度的扩大，全球化浪潮对我国立法的冲击、影响或者互动作用更加巨大，在国际贸易、疾病防治、环境保护等方面，需要与国际接轨或者借鉴先进的经验。因此立法工作者应当对完善中国特色社会主义法律体系的紧迫性和艰巨性有清醒的认识。但是正如晚清思想家魏源所说“立能行之法，禁能革之事，而求太速，亦有激而反之者”，三十年来地方立法的经验也告诉我们，法律对社会的调整和规范，不可能包罗万象，也不可能无一疏漏，试图用立法来解决一切社会问题往往适得其反。在法律体系完善的问题上，我们既不能消极坐等，也不能急躁冒进，从实践来看，立法的过于超前可能比滞后带来更多的问题，关键要着眼于当前社会实际和立法水平。由于社会发展的多变性和法律的滞后性，对于一时争议较大，难以定论，又不致引发严重社会后果的问题，应当遵循“成熟一个，制定一个”的理念，更加地谨慎立法。科学合理地编制立法规划和立法计划，是协调加速立法与谨慎立法的矛盾，保证立法工作有目的、有步骤进行的有效举措。本届换届之初，我们在全市范围内公开征集2008—2012年地方立法建议项目，每年年底都提前与市政府法制办和常委会相关工作机构联系，按照五年立法规划的要求，结合实际情况拟定年度立法计划草案，从以下几个方面加以论证、筛选：一是围绕全面落实科学发展观，推动合肥经济、社会又好又快发展，促进现代化滨湖大城市建设的建议项目；二是围绕建设和谐社会，着力解决民生问题，维护人民群众根本利益的建议项目；三是加强政府的社会管理，规范政府共同行政行为等方面的制度建设的建议项目；四是对经过一段时间的实施，取得较好的社会效果的规章和规范性文件，需要提请市人代会或市人大常委会制定为地方性法规的建议项目；五是为贯彻实施国家法律、法规，需要结合我市实际，制定相应的实施办法或条例加以细化，及对不符合市场经济发展的要求或与上位法律、法规有关条款相抵触的现行的地方性法规、规章，需要修订或废止的建议项目。

二是数量与质量的矛盾。

过去立法有一个重数量不重质量的观念，认为“有比没有好，早搞比晚搞好，多搞比少搞好”，产生了立法条文过于粗糙，缺乏操作性，审议过于简单，修改过于频繁，立法质量不高的问题。现在随着全民法制意识的提高，政府对法律这一调整手段的重视和掌握，部门立法热情持续高涨，特别是在地方立法中，出现一些基本照抄上位法，只是为了体现领导意图和宣传意图，原则性和倡导性的多过实用性和强制性的地方性法规。实际上其中只有一小部分确实需要通过立法来解决，而很大一部分可以通过政策、经济等其他手段来加以调整。大多数具有较强生命力的法律制度，都是在社会发展过程中经由博弈、演化的方式逐步发展而成的，而不单纯是通过人为地预先设计而成的。忽视立法的功能和特点，违背法律形成的规律性，片面追求立法的数量而忽视立法的质量和效益，往往会造成少数利益集团借立法之机对利益你争我夺，对责任你推我挡，以立法之名行谋私、侵权和垄断之实，以立法的形式纵容和庇护乱收费、乱摊派、乱处罚等现象，随意限制或剥夺公民的权利和利益。立法者应当淡化“数量”意识，强化“质量”意识，树立质量和效益至上的观念，以制定出体现正义和公正的“良法”为使命。近几年，我们适当减少了每年的立法数量，对一些涉及面广，争议较大的地方性法规，增加了调研、论证的时间。例如在修改《合肥市劳动用工条例》的过程中，关于用人单位恶意规避订立无固定期限劳动合同的问题，以及劳动者工作年限计算经济补偿的问题，来自社会各界的意见和建议很多，修改的争议也较大，为此我们调整了二审的日程，召开多次会议进行论证，确保各方意见能得到充分听取和吸纳，从而保证立法质量。2009年，我们制定了《合肥市人大常委会制定地方性法规工作程序规范》，进一步了突出法制委员会的统一审议作用，明确各有关部门的责任，从了程序上把好质量关。

三是国家立法和地方立法的矛盾。

我国实行的是“一元多级”的立法体制，“一元”体现了在全国内部立法体系是统一的，“多级”则体现了中国地方特色。目前地方立法普遍面临以下问题：一是地方立法需要和地方立法权限有所脱节；二是地方立法重复、特色不足，社会认知程度不高，在法治实践中的作用有待进一步提高。因此，做好地方立法工作，必须在法制的统一性和多样性这对矛盾中寻求到一个平衡点，坚持有所为，有所不为，既不能缺位，也不能越位。由于国家立法在内容上有时比较原则和宽泛，因而首先要把补缺作为地方立法的首要价值，即填补国家立法的空白和细化国家立法的规定、增加程序性和可操作性内容，使之便于有效实施，在体例上也不需追求大而全，需要几条就制定几条，重在解决实际问题。其次要把创新作为地方立法的基本要求，在当前这样一个特殊的转型时期，社会情况变化迅速，由地方立法启动的制度改革与制度创新，具有风险小、成本低的特点，一个地方在进行成功的制度创新之后，会带来相应的示范效应，国家立法可以对不同的地方立法进行比较和鉴别，并从中获得现成的经验和最适合全国普遍情况的立法模式。多年来，我们坚持在立法中不断开拓创新，例如2008年我市在市直机关干部中开展了大规模的轮岗工作，为使该项工作迈入法制化轨道,建立公务员交流轮岗的长效机制,2009年我们制定了《合肥市市直机关公务员转任办法》，以此巩固交流轮岗的工作成果，体现地方探索与创新，实现交流轮岗工作制度化、法制化，得到了社会的广泛关注。

二、更新立法观念

一是树立市场经济的立法观念。

马克思把“自由平等”作为现代法律即市场经济立法的根本价值取向，树立市场经济的立法观念，就是树立以反映市场经济共同规律，体现市场经济本质属性和内在要求，诸如平等、自由、公平、竞争、维护社会正义、禁止权利滥用、保护弱者等的立法理念。但是，由于我国的市场经济法律制度是在修改或废除多年以来计划经济法律制度的基础上逐步建立起来，这就从客观上决定了市场经济立法观念在经济立法中的反映，必须有一个由不够充分、不够全面向更加充分、更加全面的发展过程。随着我国加入世界贸易组织，经济体制改革不断深化，对外开放的不断扩大，以及参与经济全球化程度的进一步提高，在立法中必然要更加充分和全面体现和反映市场经济立法观念和原则。对地方立法活动来说，我们应当注意自觉尊重市场经济的平等性和竞争性，积极地规范和保障市场经济的正常运行，尤其要注意避免为保护本地方的经济利益而分割全国统一、开放的市场；不应设置限制性、歧视性规定，排斥外地经营主体、商品和服务进入本地市场或者对外地人员、货物等增收额外费用；不应违反国家统一规定，以减免税收、降低土地使用费标准等不当方式吸引外资等。

二是树立民主和人权的立法观念。

立法既是利益的表达、协调和分配机制，同时也是人权的保障机制，发扬民主是立法的必然要求，尊重和保障人权立法的终极目标，因此民主和人权的立法观念，应当成为贯穿整个立法过程始终的指导思想。立法活动是对人民共同利益、共同意愿、共同需求的集中与升华，但是由于社会生活的复杂性和人的思想的多样性，几乎任何一项立法，都会在为一部分人带来福音的同时，也给另外一部分人带来不自由。只有充分发扬民主，才能避免社会利益之争的激化，才能使各个阶层实现共赢共荣，公平合理地分享社会发展和进步的成果。法治真正的原动力及其归宿都在于民间，在立法活动中绝不能武断地认为国家管理机关就是人民意志的天然代表，更不能认为按照某些官员的意见制定法律就是表达民意，多年的立法经验告诉我们，没有经过充分论证，凌驾于民意之上的法律法规，往往被束之高阁，形同虚设；而充分吸纳民意的立法可以为法律法规的顺利实施清除某些潜在的障碍，并且在相当程度上提升公众对法治的期望和信心。

三是树立有限政府的立法观念。

改革开放的20年来，我国已从计划经济体制逐步向市场经济演化，但仍有一些行政机关仍然没有摆脱长期形成的思想观念，认为社会上只要哪里一出问题，就认为是管理不到位，应当加强管理，于是掉入了反复强化管理的怪圈，使市场自发调节的功能得不到有效的发挥，甚至有一些职能已被弱化的部门，还在以加强管理为名，通过立法的方式不断强化扩张他们的权力和职能。实际上法治的一个重要的职能就是摈弃全能政府，确立和维持一个在权力、作用和规模上都受到严格的法律限制的“有限政府”。目前，我们在立法中已经注重改变对行政机关重权利、轻义务，而对公民和法人重义务、轻权利的观念，保证权利和义务的对等和统一。例如在修改《合肥市市容和环境卫生管理条例》时，要求执法者对于违法者首先要告知、责令改正，能不罚则不罚，能轻罚不重罚，对于情节严重、上位法规定罚款的才予以处罚。另外，在重新制定《合肥市道路交通安全条例》的过程中，不仅在内容上体现了这一理念，并且删除了原法规名称中的管理两字，以体现道路交通安全管理工作社会化的要求，寓管理于服务之中。

三、提高立法质量

随着社会主义民主政治建设的不断推进，地方立法的重要性日益为人们所认识，它们在社会生活中的作用也日益显现。如何提高立法质量，使立法经得起实践的检验，经得起市场经济和社会发展的检验，经得起时间的检验，经得起宪法和民意的检验，是当前立法工作面临的重大考验。在下一阶段的工作中，我们认为应从以下几个方面入手，着力提高地方立法质量：

一是立法前的成本效益分析。

法律作为一种公共产品，其制定和实施也同样需要消耗一定的成本，如果成本大于收益，也同样可能会负债运营、得不偿失，因此，立法之前或过程当中，应当对立法的社会需求和立法的自身成本、实施成本和守法成本等进行收益分析。首先必须明确社会需求是立法的目的和基础。当前的立法模式往往是以政府为主导的立法模式，有些立法是在法律关系尚不存在或尚不成熟，法律需求还没有显现出来的情况下启动和进行的，所以难免出现超越或者滞后于社会需要，或者没有准确反映社会需求，所立之法可能会与社会现实脱节而存在质量问题。其次在立法前进行可行性研究。研究欲立之法的适用性，特别要调查和分析实施其所需要的法律意识、价值观念、道德观念是否具备，与传统观念是否存在严重冲突等，同时还要考察法律法规通过后，是否具备相应的人力、物力和财力保证实施。在这一过程中论证地越充分，可能相应地立法成本就高，但将来的执法成本则低；反之，则立法成本低，但执法成本就较高甚至法将不法。还有要科学地制定立法规划，统筹安排，区分轻重缓急，将最有可能、最有必要的项目列入立法规划。

二是立法过程的科学性和民主性。

立法不仅要追求结果的科学性，更重要的是强调程序的科学性，根据古今中外的相关理论和实践，民主程序是使立法结果最大程度地实现公平、正义、效益等价值的有效途径。因此，民主立法是立法科学性的根本保障，立法过程是否充分体现民主是判断立法科学性的基本标准。我市就科学立法、民主立法也进行了很多有益尝试，取得了很好效果，例如凡涉及到千家万户、老百姓比较关注的法规草案，都会采取在报纸上、在人大常委会的网站上全文刊登等方式向社会公布，广泛征求市民意见；并且建立地方立法咨询专家库、代表立法专业小组，充分发挥专家学者及专业型代表的作用。但实践过程中也发现了一些问题，总的来说就是参与立法的各个利益群体与受法律影响的各个利益群体并不完全相同，一些参与立法的群体并不受法律实施的影响，而另一些群体虽然直接受到法律法规的影响，却无法参与立法过程。今后工作的方向在于继续探索民主立法的有效途径：一方面优化专家参与方式，从修改阶段的咨询模式，越来越多地转化为全程参与、委托起草模式，提高专家学者在立法活动中的作用和效果；另一方面要降低公众参与成本，唤醒公众的参与热情。要加强立法信息公开的力度，实现立法全过程的开放与透明；利用媒体、网络、短信等快捷、低廉的平台征集意见；印制征询意见书投递利益相关人，由“坐收意见”变为“主动出击”；建立意见反馈机制，对好的意见和建议予以适当的奖励，激发民众参与的热情。而针对那些弱势群体、边缘群体以及缺乏参与立法的资源和能力的群体，他们意志表达和利益诉求的问题，立法机关更要予以特别关注，可委托社团、工会、律师、专家学者等作为他们的利益代表和立法代言人参与立法过程。

三是立法后的清理和评估。

地方性法规清理工作是地方立法工作的重要内容，是使立法更好地适应改革发展需要的重大举措，也是维护国家法制统一，确保国家大政方针贯彻落实，消除和减少法律冲突，提高立法质量的重要途径。我市人大常委会历来非常重视法规清理工作，把修改法规和制定法规放在同等重要的位置，五年来，修改和废止的法规项目占立法任务的76%，有力维护了国家法制的统一。2009年根据省人大常委会的统一安排，我们对我市现行有效的43部地方性法规展开了一次全面清理工作，废止地方性法规3件，并将与上位法不一致或与当前实际已不相适应的12件列入修改计划。立法后评估工作是在法律施行一段时间后，对法律的实施绩效进行分析评价，对法律中所设计的制度进行评判，对法律自身的缺陷及时加以矫正和完善。在日常工作中地方人大及其常委会除行使立法职能外，往往将大量精力投入在执法监督和检查方面，很少将目光投向实施中的法规本身，很少主动反思立法存在的不足，立法与执法两者之间缺乏动态的互动机制。其实上立法与执法密不可分，法律实施中出现的问题，既有可能是执法层面的问题，也有立法层面的问题，一些地方性法规实施状况不佳，追根溯源在于立法缺乏针对性、合理性、可操作性。根据实际情况对立法的再次校正，是立法者自我解剖、自我检查、自我监督、自我完善的过程，也是不断提高立法质量的内在动力。今后我们工作的重点是要使立法评估工作制度化与规范化，一是将规范评估的主体：引入高校等研究机构以及律师事务所等专业机构加入，并且吸引社会的广泛参与；二是明确评估范围：凡是与社会公共利益相关的地方性法规，都应当纳入评估范围；三是规范评估程序和手段：建立立法评估相关制度，使评估的筹划、实施和评价等各个环节都能有条不紊、循序渐进，在方法上要注重调查研究，要综合运用法学、经济学、管理学、统计学上的各种分析方法，使评估工作真正落到实处。