淮南市人大常委会

 

科学立法、民主立法是党的十七大对立法工作提出的总要求，也是地方立法实践必须遵循的基本原则。多年来，我市人大常委会围绕地方改革、发展、稳定的大局，不断加强和改进立法工作，努力做到突出地方特色，增强可操作性，较好地发挥了地方立法的规范、引导和促进作用。下面结合我市近几年的立法实践，就贯彻科学立法、民主立法问题，谈点体会和认识，和与会的领导和同志们探讨交流。

一、选好立法项目是科学立法、民主立法的前提

充分行使立法权，为地方经济社会发展提供法制保障，这是地方立法工作的出发点和落脚点，所以选择立法项目应当充分考虑地方党委、政府提出的经济社会发展目标和战略举措，围绕地区当前和今后一个时期的中心工作做文章。从实际出发，立需要的法，立能够解决问题的法，并按照急用先立的原则，科学地确定立法项目。立法实践中，一是围绕地方社会经济发展改革的重大决策选择立法项目。如我市是一个缘煤而建的资源型城市，市政公用事业的发展相对滞后。推动公用事业改革，实现公用事业经营主体市场化，是市委、政府作出的重大决策。为了全力推进这一重大改革，达到既促进公用事业竞争，又维护社会公众利益，实现“公益”与“市场机制”的有效结合， 2006年，我市人大常委会在全国较早出台了公用事业特许经营条例，规范公用事业行业的准入条件和程序，保证了公用事业的健康发展。之后，根据具体行业改革中出现的问题，又分别在2007年、2009年制定了城市供水用水管理条例和城市集中供热管理条例，进一步规范行业行为，加强行业监管。二是围绕规划好、建设好、管理好城市这个中心工作选择立法项目。赋予较大的市地方立法权的一个重要目的是加强城市建设和管理，多年来我市人大常委会也始终把城市建设和管理作为立法的重要领域，先后制定了城市规划管理条例、城市市容和环境卫生管理条例、市政工程设施管理条例、城市绿化条例、舜耕山风景区管理条例等，并且根据市委、政府提出的城市大建设要求，结合法规实施中出现的问题，对部分法规进行了适时修改，保证了城市建设和管理的需要。三是围绕人民群众关注的民生问题选择立法项目。我市人大常委会坚持以人为本、立法为民的理念，优先安排与人民群众息息相关的立法项目。如针对一些企业拒绝参加社会保险、拖欠社会保险费的问题，制定了社会保险费征缴管理条例，既减轻了财政支付养老保险金的压力，又保护了职工合法权益。针对群众反映强烈的教育资源不均衡，上学难、入托难的问题，制定了中小学校幼儿园规划建设条例。为了解决低收入群众的住房困难，制定了保障性住房条例。

二、广泛听取民意是科学立法、民主立法的关键

广泛、充分地听取社会各方面的意见，是科学立法、民主立法的内在要求，也是提高立法质量的保证。近年来，我市人大常委会坚持开门立法，从法规的立项到具体内容的修改，都深入了解民意，倾听群众呼声，并从制度上引导人民群众有序参与立法活动，出台了立法咨询专家库制度、法规草案公开征求意见制度等，从而使制定的法规更加贴近群众、贴近实际，更加公平、有序地协调了利益矛盾，保证了立法质量。立法实践中，一是注重发挥人大代表在立法中的主体作用。法规立项阶段，我们认真研究人大代表提出的立法建议，就其必要性、可行性，进行面对面的交流，充分听取意见。条件成熟的立法建议项目，及时列入立法计划。法规审议阶段，我们邀请人大代表列席常委会会议或者法制委员会会议，认真听取他们的意见。法规修改阶段，主动邀请提出立法建议和相关领域的的人大代表参与研究修改，充分吸取其合理意见和建议，让人大代表成为立法质量的把关者。二是强调专家学者在立法中的指导作用。为了弥补人大立法人员不足、知识结构单一、信息资料缺乏等问题，我市大常委会聘请社会各领域的专家学者，建立了立法咨询专家库。在具体立法工作中，根据每项立法涉及的领域，选择相应的专家库成员，全过程参与立法活动，从专业性、技术性、法律性等多方面给予指导，提高立法的科学性和可操作性。三是注意引导社会公众有序参与立法活动。编制立法规划和立法计划时，通过各类媒体向社会公开征集立法建议项目，并将人民群众提出的、符合地方立法权限的建议项目，列入五年规划和立法计划。坚持法规草案公开征集修改意见和建议制度，与人民群众密切相关的法规草案在地方党报和政府网站上公布，广泛征求各方面的意见。对人民群众提出的意见和建议，我们认真研究，积极吸收其合理意见。

三、多方通力配合是科学立法、民主立法的保障

地方立法是一项系统工程，它涉及法规起草部门、政府法制办和人大专门委员会、法制委员会和法制工作委员会等多个部门，同时它又有严格的程序规定，这就要求各部门加强配合，形成合力，避免“分段作业”，建立完善的工作机制和审议制度。近年来，我市人大常委会通过强化工作协调，加强各方面的配合，建立了“前伸后延”的工作机制。一方面人大专门工作委员会、法制委员会和法制工作委员会将工作前伸到政府法制办和有关部门进行的立法论证、调研、起草阶段。从立法的必要性、体例的合理性、内容的合法性、规定的可行性、技术的规范性等方面，进行全面研究，提出意见、建议，从而有效避免了政府部门起草法规贪大求全的倾向，解决了法规草案面面俱到，实质性问题却规范得不深、不透、不具体的问题。另一方面，政府法制办和起草部门将工作延伸到人大审议、修改、报批阶段，有效克服了人大立法机构专业知识和实践经验不足的问题，利于全面、深入地分析研究常委会审议意见和社会各方面的意见，形成具有可操作性的修改方案。这样整个立法过程，人大法制委员会、专门工作委员会、法制工作委员会和政府法制办、有关部门都加强联系沟通和协调配合，遇到问题共同研究商讨，形成破解、化解的共识，从而以既有责任分工，又有密切配合的整体合力，保证立法工作健康有序高效地向前推进。

在进一步完善“前伸后延”工作机制的同时，我市还在统一审议中注重发挥专门委员会和法制委员会两个方面的积极性，使专门委员会的专业优势与法制委员会的综合优势形成互补，共同把好法规质量关。一方面合理界定法制委员会与专门工作委员会的工作职责。专门工作委员会的主要职责是把好法规案的“进口关”，重点是决定法规案是否具备提请审议的条件，论证的主要问题是立法的必要性和法规草案的基本可行性。法制委员会的主要职责是把好法规案的“出口关”，对法规的合法性、规范性及整体质量承担责任，说明的主要问题是修改内容的合法性和可操作性。另一方面建立既有主次又相互配合的审议工作机制。一审过程中，专门工作委员会主动邀请法制委员会提前介入立法调研、法规起草和论证工作；一审后研究修改法规草案过程中，法制委员会主动向专门工作委员会沟通情况，征求意见。尤其对专门工作委员会提出的意见，认真对待，尽量予以采纳；没有采纳的，及时进行反馈，做好解释说明工作。从而建立了共同调研、共同论证、共同修改的协调配合制度，提高了工作效率和质量。

以上是我市贯彻科学立法、民主立法的一些做法和体会，许多地方还不够成熟，请与会领导和同志们批评指正。通过本次会议的交流，我们将认真学习和借鉴各地立法工作好的经验和做法，进一步改进我市地方立法工作。