厦门市人大法制委员会

 

一、当前法规草案文本存在的十个问题

就近几年接触到的法规草案文本来讲，质量不容乐观。主要问题有这几个方面：一是参差不齐，好一些的文本，立法工作人员介入后，可以立即进行核心条款的讨论，着手实质性修改。次一些的文本，组织各方面力量进行较大幅度修改后，包括框架结构的部分调整，还可以用。差一些的文本，基本不可用，也没有办法改，只能推倒重来；二是没有与时俱进，缺少时代气息。有的文本准备时间过长，一年前甚至几年前的口号式的语言还充斥其间；三是无多少亮点，创新的东西少，特别是能够解决实际问题的干货少；四是搞政策汇编。拿出来的文本，立法工作人员对照已有的法律、行政法规和国家部委规章的规定，几乎每条每款都有出处，少量没有出处的，也是从其他省市已有法规中借用来的；五是有的草案，起码的语言文字关都没有过，表述不清，词不达意，至于逻辑性更是无从谈起；六是联系实际不够紧密，内容脱离厦门实际，换个标题，套用其他城市，无可无不可；七是协调不够，部门之间，与省直相关部门之间，与专门立法工作业务部门之间，甚至本部门内部各业务单位之间，协调不够充分，个别的草案，甚至仅是少量工作人员闭门造车，有的还有瞒天过海的想法；八是调研不深入，所要解决的问题抓得不准，存在问题的原因分析不透彻，提出的解决方法不对路；九是起草工作人员缺乏起码的法律素养，拿出来的东西根本不像是法规草案文本；十是在立法方面也搞形象工程，没有真实的立法需求，纯粹为了立法而立法，有的单位负责人没有亲自抓，做甩手掌柜，到人大常委会审议时，遇到问题自己也说不清楚。

二、进一步完善地方性法规草案的起草工作

 第一、处理好几个关系。

一是处理好法制统一与地方特色的关系。地方特色是地方立法的生命。地方立法所要解决的问题，都是要针对本地方实际问题的。一部符合实际的法规，逻辑上必然就要求有本地方的特色。因为每个地方立法的区域，其自然特征、历史文化、风土人情、经济社会发展程度等等都是有区别的，特定时期面临的问题肯定是有不同于其他地方的特征，相应的地方立法，应当是本地方的特色。但是，中国社会主义法律体系的性质以及国家结构特征，又要求我们必须自觉维护国家的法制统一。特别是较大的市的立法，必须坚持“不抵触”的原则。

二是处理好规范与创新的关系。法的特征之一是规范，是对现实中遇到的问题，进行分析研究，提出解决的途径和方法，并为类似的问题建立规范，供一起遵守。但是立法也应当注重创新，创新是推动经济发展和社会进步的不竭动力。就立法工作现状来说，创新方面存在的问题更为突出。创新，包括立法理念的创新、立法方法的创新、立法程序的创新、立法评价的创新，其中，最主要的是立法内容的创新。因循守旧，天天吃老本，最终是没有出路的。没有创新，地方立法最终将走入死胡同。

三是处理好规范权力运行、规范工作程序与规范行政管理相对人权利义务的关系。这个问题讨论的比较多，也比较充分。但这个问题也是我们立法工作所要始终关注的永恒的主题。讲到底，立法就是要规范国家机关的权力运作，保护公民、法人和其他组织的合法权利不受侵犯。特别是在我们这种有政府本位、官本位深厚传统的国家，法律至上，依法治吏，真正的法治社会，还是要走慢慢的路途。

第二、更加重视地方性法规的可操作性问题。

立法质量，讲到底，在于法规能够反映客观规律，具有科学性、合理性、可操作性，能够解决实际问题。地方立法的可操作性，简单地说就是所立的法规条文，要有针对性、适用性，要管用、实用，能解决本地方的实际问题。也有的同志提出地方立法要“立得准、行得通”，差不多也是讲这个道理。地方立法的可操作性内涵或者说评价标准至少应当包括以下内容：法规调整的对象和范围是否清晰；调整、规范社会关系设定的权利与义务，权力与责任是否平衡；涉及行政许可、行政审批的条件是否具体、公开，便民利民，行政处罚的情形是否规范、具体，自由裁量权是否适当；需要解决的问题是否找准，措施是否有针对性；与上位法关系是否处理适当，量化、补充规定是否具体明确；提倡性、号召性、宣示性条款是否过多，可操作性条文有没有占整个条文的50%以上 ；法规条文的表述是否准确、规范、严谨、简练。法规草案起草过程中，注意按照这些方面来展开，严格标准，反复推敲，最后形成的稿子应当是比较好的。

第三，进一步完善法规草案起草工作的几个具体问题。

一是规范起草机制。从厦门市十多年的立法实践来看，由政府作为提案人的法规草案的起草，这样的起草班子比较有效率，比较能够保证立法顺利进行：单位主要负责人为组长，分管副职领导为副组长，成员应当包括本单位有关业务各处室的负责人、法制处室的负责人，政府法制部门立法人员，人大有关专委会及法制委的工作人员，有关方面的专家。其中，部门法制处室负责人应当承担总召集人的责任。这是一个实际工作者、立法人员、专家等三结合的理想的草案起草班子。因为，立法工作是一项理论与实际紧密结合，牵涉面非常广泛的工作。单位主要负责人作为组长，才能动员必要的人力、物力，整合政策资源，及时排除立法过程中遇到的问题。其次，单位负责人一般要受提案人委托到人大常委会上作说明，也应当知道和参与本部门的立法工作。另一个问题是法制处室负责人的全面负责，这是职责所系，也有这个能力和条件发挥相应的作用，同时也是法制处室展示作为，争取地位的重要机会。一件由政府作为提案人的法规案，要本部门集体反复研究，要经过法制局牵头协调、论证，要经过市政府常务会议通过，要市人大三审，较大的市的法规，要与省有关部门沟通，到省人大常委会报批，最后登报，宣传，一年后还有执法检查。通俗讲，是法制处室露脸的机会。

二是起草过程中的调研工作。法规案要有实际价值，就一定要能够解决一些经济社会发展中遇到的实际问题，草案要有亮点，这就要做好调研。调研工作，首先是要把立法所要解决的问题找准，其次是要吃透国家法律政策精神，再次是要掌握市场经济比较发达的国家地区类似问题的解决方法，比如新加坡、香港、台湾相关立法的大概情形，最后是研究提出切实可行的有一定超前和创新的解决方案。在草案形成过程中，也要调研论证各方面对草案初稿的意见、创设的制度是否可行、权利义务是否公平合理、是否有一定的前瞻性。此外，立法成本也要有一定的考虑，包括法规实施后给社会增加的成本等。现在有时看到的草案，是一本全国各地方类似主题立法的选编，没有针对本地实际，缺少新意。

三是立法过程中具体问题的协调。一是本部门内部各处室之间的协调。一个部门的立法，法规处室应当起到牵头、汇总、协调的作用。多数单位也是这样做的，但是也有少数单位，法规处室没有参与相关立法工作，完全由有关业务处室包办。问题是，这些业务处室只熟悉他自己业务处室的内容，而本部门其他业务不熟悉，使得涉及本部门业务的一些问题，在草案中也没有得到全面协调解决。二是政府部门之间的协调。这方面经验教训都很多。不同部门之间由于业务交叉等原因，互相之间存在分歧是正常的，但这些问题应当在起草法规草案的时候就要协调好。自行协调，法制局协调，分管市长协调，有关专委会初审时协调，甚至在人大常委会三审之前的各阶段协调。有这么多的机会，问题总是可以解决的，真正达不成一致意见，就不要任性规定。三是与国家法律、行政法规以及部委规章之间的协调。较大的市的法规这方面尤为重要。有把握的就定下来，把握不准的，事先与省直有关部门沟通，争取支持。

四是加强立法人员队伍建设。从厦门市的实际情况看，各单位的立法机构和立法人员队伍情况不平衡。多数单位设有专门的法制处，配有专门工作人员。但由于人口总量和经济规模较小，受编制限制，约有三分之一的单位没有专设法制处，有关立法工作或者由相关业务处室承担，或者由办公室负责文字材料的人员临时承担。此外，还有一种情况是一些单位虽然设有法制处，但人员配置不整齐，或者不专业。这些情形也会严重影响法规草案起草的质量。因此，加强法制机构建设和有关人员的配置，仍然是一项需要努力的任务。这其中包括人大常委会自身立法机构建设和人员配备，也包括政府法制部门和政府组成部门立法业务处室的设置和人员配备。做好这项工作，对于打好法规草案基础，全面提高立法质量，具有根本性作用。