安徽省人大常委会法制工作委员会  吕振凡  纪荣荣  陈雷

 

到2010年形成中国特色社会主义法律体系，并不断加以完善，是十五大以来党中央关于立法工作的重大部署，也是立法工作的主要任务和总体目标。为此，全国人大及其常委会把立法工作摆在重要议事日程，适时制定立法规划和立法计划，有计划、分步骤地开展立法工作。经过各方面不懈努力，到九届全国人大任期届满之时，中国特色社会主义法律体系初步形成；十届全国人大任期届满之时，中国特色社会主义法律体系基本形成。在此基础上，十一届全国人大一次会议明确提出，要按照党的十七大精神，在提高立法质量的前提下，确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系并不断加以完善。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要内容。多年来，有立法权的地方人大及其常委会依照宪法法律规定，认真谋划，周密部署，积极履行立法职能，立法工作取得了显著成就。在中国特色社会主义法律体系即将形成之际，深刻认识地方立法的地位和作用，回顾总结地方立法的发展历程和宝贵经验，进一步明确任务和方向，对于我们进一步做好地方立法工作，充分发挥地方立法在形成和完善中国特色社会主义法律体系中的作用，具有重要意义。

一、地方立法是我国立法体制的有机组成部分，在国家法制建设中具有重要地位和作用

我国现行立法体制是统一而又分层次的多级立法体制，地方立法是其中的一级。地方立法从属于国家立法，但地方立法又有其独特的定位和特点，在国家法制建设中具有不可替代的作用。

第一，地方享有立法权是我国法制建设长期实践发展的产物，是国家立法制度健全和完善的一个重要标志。赋予地方立法权经历了一个历史过程。建国之初，我国实行中央统一的立法体制，中央人民政府委员会和政务院行使国家立法权。1954年9月一届全国人大一次会议通过我国第一部宪法，规定民族自治地方的自治机关可以制定自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准，其他一般地方都没有立法权。此后，随着国家经济社会建设的发展，地方立法权缺失所带来的弊端日益显现。1978年12月十一届三中全会揭开了我国历史新的一页，迎来了我国社会主义现代化建设和改革开放新时期，也对立法工作提出了新的任务和要求。为适应形势发展需要，1979年7月五届全国人大二次会议通过关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法，规定县级以上地方各级人大设立常委会，省级人大及其常委会可以制定地方性法规。1982年12月五届全国人大五次会议修改地方组织法，规定省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会，可以拟订地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会制定。1986年12月六届全国人大常委会八次会议再次修改组织法，规定省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。2000年3月九届全国人大三次会议通过立法法这部专门规范立法工作的法律，对法律、法规以及规章的制定作出了统一规定。立法法的颁布施行，标志着我国立法制度进一步健全和完善，立法工作步入了规范化、制度化的轨道。实践证明，在法制统一的前提下，赋予地方立法权，不仅有利于地方主动性和积极性的发挥，更有利于我国社会主义民主法制建设的发展，对于维护国家统一、民族团结和社会安定意义重大。

第二，地方立法具有积极的补充和探索功用，为国家立法的完善提供重要经验。依照宪法法律规定，地方立法的范围主要包括三个方面：一是为执行法律、行政法规的规定，根据本行政区域的实际情况作具体规定，即所谓实施性立法；二是属于地方性事务需要制定地方性法规，即所谓自主性立法；三是国家专属立法权之外的其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规，即所谓先行性立法。从根本上说，地方立法前两个方面的功用主要体现在对国家立法的补充和细化上。这是因为，由于我国地大物博、幅员辽阔，各地情况千差万别，国家立法主要是就一些全局的、共性的事项进行规范，很多时候需要地方结合本地实际作出有针对性的、易于操作的具体规定，以保证法律规范及其精神在本行政区域得到有效贯彻落实。从这个意义上讲，即便是主要针对地方事务的所谓自主性立法，从国家法制建设全局的角度来看，也可以说是为了弥补因国家立法不能顾及所带来的规范缺失，是对国家整体立法的补充和延伸。地方立法第三个方面的功用则主要体现在试验、探索上。这主要是因为我国经济社会正处在快速发展时期，在有些方面因时机、条件尚不成熟，还不宜制定全国统一适用的法律规范，需要在地方先行探索。不过我们务必注意，对于具有试验性的地方性法规，当有关的法律、行政法规出台后，要及时相应修改或废止。

第三，地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要内容，地方立法在形成并不断完善中国特色社会主义法律体系中承载着重要使命。我国现行立法体制是统一而又分层次的立法体制，主要体现在：全国人大及其常委会行使国家立法权，制定法律；国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规；省级及较大的市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同上位法相抵触的前提下，制定地方性法规，地方立法是其中的一个层级。与此相应，我们所要建立的中国特色社会主义法律体系是以宪法为统领，以涵盖7个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等三个层次法律规范构成的协调、统一的有机整体，地方性法规是其中的一个组成部分。因此，实现形成并不断完善中国特色社会主义法律体系的目标，必须高度重视地方性法规的制定工作，充分发挥地方立法的应有作用。这就要求地方立法机关在立法工作中，应该站在全局的高度，立足当前，着眼长远，把握方向，明确任务，积极推动形成和完善中国特色社会主义法律体系进程。

二、地方立法在实践中不断发展，取得了显著成就

1979年11月，新疆维吾尔自治区五届人大常委会二次会议通过关于加强边境管理区安全保卫工作的通告等3件地方性法规，标志着我国最早的地方性法规诞生，也揭开了地方立法的序幕。30年来，伴随着改革开放的坚定步伐和民主法制建设的铿锵足音，有立法权的地方人大及其常委会高举中国特色社会主义伟大旗帜，以中国特色社会主义理论体系为指导,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，紧紧围绕改革发展稳定大局，积极行使立法职权，注重提高立法质量，立法工作取得了显著成就，为即将形成中国特色社会主义法律体系，保障和促进改革开放和现代化建设事业的顺利进行作出了重要贡献。

第一，在改革开放的澎湃浪潮中，地方立法不断发展进步。30年来，地方立法基本与改革开放进程同步，在探索中发展，在发展中规范，在规范中提高，取得了长足进展。纵观地方立法30年的发展历程，大体可分四个阶段。一是起步探索阶段（约1979－1984 年）。为贯彻落实党的十一届三中全会精神，1979年7月五届全国人大二次会议强调要坚决地有效地贯彻执行调整、改革、整顿、提高的方针，标志着我国在改革开放和现代化建设道路上迈出了重要一步，社会主义民主法制建设进入一个新阶段。自新疆自治区率先制定地方性法规之后，同改革开放“摸着石头过河”一样，全国各地人大立法工作都在探索之中纷纷起步，大部分省级人大及其常委会在1980年前后开始了地方性法规的制定工作。总体上看，这一时期由于对地方立法的形式、作用以及如何行使立法权等认识不太明确，特别是由于缺乏统一的立法程序规范，再加上立法力量薄弱等原因，各地立法数量较少，涉及面较窄，法规质量也不够高。二是规范发展阶段（约1985－1992年）。1984年10月党的十二届三中全会通过关于经济体制改革的决定，明确了经济体制改革的各项基本方针政策，标志着改革开放进入了相互配合、相互协调的新阶段。经过对前一阶段立法经验和做法的不断总结和升华，地方立法工作步入规范发展时期，主要表现为：立法速度有所加快，法规所涉领域逐步扩大，制度建设取得一定进展。这一时期，全国多数省级人大及其常委会出台了关于地方立法程序的规定，较大市的人大及其常委会立法工作逐步展开，年度立法计划编制工作开始起步，法规的内容拓展到经济管理、政权建设、权益保护、环境治理等多个方面，立法工作总体上在规范中稳步前进。三是加快进程阶段（约1993－1999年）。1992年初邓小平同志南巡讲话和10月党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，标志着我国改革开放进入了一个全新的发展阶段。1993年修宪，社会主义市场经济正式载入宪法，并且明确规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控”，由此我国掀起了新一轮改革开放的大潮。为适应建立社会主义市场经济体制的需要，1993年３月八届全国人大一次会议提出要以改革的精神加快立法工作特别是抓紧制定保障社会主义市场经济体制正常运转的法律。1993年11月党的十四届三中全会强调要抓紧制订关于规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律，适时修改和废止与建立社会主义市场经济体制不相适应的法律和法规。根据改革开放、经济社会发展和民主法制建设的需要，从1993年起，地方立法特别是经济领域立法步伐逐步加快，法规规范的领域进一步扩大，对于规范市场主体行为，保护各类产权利益，规范市场调节，维护公平竞争，完善市场经济制度，促进社会主义市场经济发展发挥了重要作用。四是全面提高阶段（约2000年至今 ）。1999年修宪，“依法治国”写入宪法，标志着我国改革开放进入更加规范有序的新的历史时期。2000年初立法法的通过，是我国立法上史上制度建设的重大成果。法律规范了地方立法程序，实行统一审议。从此地方立法工作踏上了新的起点，迈入了全面提高阶段。10年来，各地专门规范立法工作的地方性法规相继出台，法规内容扩展到经济、政治、文化、社会以及生态文明建设的各个方面，立法质量被摆在更加突出的位置，机构建设和制度建设也得到明显加强，地方立法在新的历史时期阔步前进。

第二，在推进社会主义民主法制建设的历史征程中，地方立法取得了丰硕成果。30年来，有立法权的地方人大及其常委会坚持把立法工作摆在重要议事日程，积极探索并不断完善工作制度，注重加强立法队伍建设，着力提高立法质量，立法工作取得了丰硕成果，有力地保障和促进了各地改革开放和现代化建设不断取得新进展。一是立法进程逐步加快，立法质量不断提高。地方立法工作起步之后，适应形势发展的要求，地方人大不断加快立法步伐，立法数量逐步增加，法规内容日趋丰富，同时注重正确处理立法数量和质量的关系，坚持把提高立法质量放在重要位置。通过多年努力，共制定现行有效的地方性法规8000余件，在保证国家法律实施、管理地方性事务、促进地方各项事业全面协调可持续发展方面发挥了重要作用，也为即将形成中国特色社会主义法律体系作出了重要贡献。二是立法程序日臻完善，工作机制逐步健全。地方人大在实践中积极探索，在探索中总结提高，逐步形成了具有地方特色的立法工作思路、方法及相关机制，特别是立法法出台后，各地相继建立关于地方立法的具体制度，为立法工作提供了有效的制度保障，立法工作走上了程序化、规范化、科学化的轨道。另外，各地在注重以地方性法规的形式对立法工作予以规范的同时，人大常委会主任会议还结合实际出台了不少关于立法工作的文件，人大法制委员会、常委会法制工作机构也制定了一系列立法具体制度，促进了立法工作的规范有序开展。三是立法机构不断加强，立法队伍逐渐壮大。随着民主法制建设的深入推进和立法任务的日趋繁重，地方立法工作机构和队伍建设也逐步得到加强。各地人大相继设立了立法工作机构，立法法颁布后，按照要求设立了统一审议的法制委员会，并明确立法工作机构配合法制委员会开展统一审议工作，推动了立法工作机构的建设。与此同时，多年的立法工作实践也使得人大机关培养并业已建立了一支政治素质较高、法律素养较好、业务能力较强的立法工作队伍，为加强立法工作、提高立法质量提供了有力的组织保障。

第三，在勇于探索创新的不懈实践中，地方立法积累了丰富经验。30年来，有立法权的地方人大及其常委会在立法工作中，高举中国特色社会主义伟大旗帜，秉承改革开放伟大精神，坚持解放思想、实事求是，与时俱进、勇于创新，探索和采取了许多行之有效的措施，积累和总结了不少可资借鉴的经验。一是坚持正确政治方向，把握党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。坚持正确政治方向，是做好人大工作的根本。实践充分证明，地方立法工作应当坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，牢牢把握党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，对于一些政治性强、敏感度高的立法项目，要始终坚定地站在政治的高度，坚定不移地贯彻执行党的路线方针和重大决策，确保立法工作在党委领导下健康发展，从制度上保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。二是坚持把当地改革开放和现代化建设的实践作为立法的基础，努力使制定的法规能够有效发挥对经济社会的规范、引导、保障和促进作用。社会实践是立法的基础，立法是实践经验的总结。地方立法应当坚持与经济社会发展的需要相适应，与改革发展稳定的重大决策相结合，充分反映实践经验和成果，为改革开放和现代化建设创造了良好的法制环境，提供有力的法制保障。三要坚持以人为本，注重保障公民、法人和其他组织的合法权益。坚持以人为本、立法为民，是立法的基本价值取向。地方立法工作要始终把实现好、维护好和发展好广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，认真解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,妥善处理各种利益关系，维护社会公平正义，充分发挥法规规范社会利益关系的特点和功能。四是坚持立法基本原则，切实维护法制统一。地方立法权是宪法法律赋予的，必须要依法行使。要坚持立法基本原则，自觉维护国家法制统一，严格按照宪法法律确定的立法基本原则，依照法定权限、遵循法定程序进行。在立法权限上，严格遵循宪法法律的规定，不染指属于国家专属立法权的事项。在法规内容上，坚持不与宪法、法律、行政法规相抵触。特别是在行政处罚、行政许可的设定上，不突破法律、行政法规的规定。在立法程序上，要严格按照法律规定的程序进行。五是坚持从实际出发，突出地方特色。地方特色是地方立法的生命力。地方立法应当善于结合地方实际，紧扣现实需要，反映地方特色，根据实践经验的成熟状况作出适当规定，力求制定的法规务实、管用、好操作，有针对性地解决实际问题。要注意防止在体例上片面追求完整，在内容上简单移植上位法和照搬照抄其他地方法规的规定。六是要坚持科学立法、民主立法，着力提高立法质量。推进科学立法、民主立法，是做好立法工作、提高立法质量的客观要求。多年来，地方人大及其常委会在科学立法、民主立法方面进行了持之以恒而富有成效的探索，形成了许多好的经验和做法，诸如公开征集立法规划和立法计划建议项目，将法规草案在有关媒体公布，允许普通公民旁听常委会会议，邀请有关代表列席常委会会议，召开座谈会、论证会、听证会；深入基层调研、论证，建立专家参与立法制度，开展法规清理和立法后评估工作等等，有力促进了立法质量的提高。

三、进一步加强地方立法工作，为形成并不断完善中国特色社会主义法律体系而不懈努力

当前，实现形成中国特色社会主义法律体系的目标正处在关键时期，立法各项工作正在为此积极而紧张地进行。在中国特色社会主义法律体系如期形成之后，对其不断予以完善将成为立法工作一项长期的历史任务。地方立法必须要着眼立法工作全局，围绕总体任务和要求，突出重点，抓住关键，积极探索，勇于创新，为形成并不断完善中国特色社会主义法律体系作出应有贡献。

第一，要坚持党的领导，认真贯彻执行党的路线方针政策。中国特色社会主义法律体系最鲜明的特点是符合中国国情、反映中国实际。这一鲜明特点主要体现在两个方面：一是我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，二是中国共产党的领导。对此，我们务必深刻领会、牢牢把握。立法工作要坚持以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。要把党的领导贯穿于立法工作整个过程、落实到立法工作各个方面，确保立法工作在党的领导下健康发展，努力使制定的法规符合党的路线方针政策，符合人民的根本利益。通过加强立法工作，实现各项工作法治化，为保证党领导人民有效治国理政提供制度保障。

第二，要坚持依法立法，坚决维护社会主义法制统一。中国特色社会主义法律体系是和谐统一的有机整体。在这个体系中，宪法居于最高地位，具有最高的法律效力。在宪法之下，法律、行政法规、地方性法规分属三个位阶，效力依次分明。地方立法必须坚持服从上位法的原则，不得与上位法相抵触。要严格依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。同时，要注意地方性法规之间保持和谐一致，不得相互冲突。

第三，要坚持质量至上，把提高立法质量摆在更加重要的位置。保证所包含的法律规范具有较高的质量是形成和完善中国特色社会主义法律体系的应有之义。在中国特色社会主义法律体系即将形成特别是不断完善的过程中，提高立法质量，使立法更加符合实际，为经济社会全面发展提供一套严密的法律规范，已经成为立法工作的首要任务。要大力推进科学立法、民主立法，继续坚持多年的立法实践所积累的有益经验和做法，进一步发扬立法民主，不断扩大公民对立法工作的参与，力求制定的法规能够充分体现人民群众的共同意愿，真实反映经济社会发展的客观规律。

第四，要坚持与时俱进，充分发挥法律规范对于经济社会发展的作用。中国特色社会主义法律体系是与时俱进、不断发展的体系。改革开放和现代化建设正处在攻坚阶段，立法工作要坚持从实际出发，既要充分考虑经济社会发展对立法的需要，又要充分考虑立法的可能性和可行性，妥善处理法律规范的稳定性和改革实践变动性的关系，做到现实性和前瞻性相统一，使立法更好地适应经济发展和社会全面进步的需要。要密切关注社会实践变化，坚持立改废并举，及时修改、废止与现实需要不相适应的规定，适时开展法规清理，使法规更加符合经济社会发展实际，充分发挥对于经济社会发展的作用。

第五，要坚持及时制定与法律配套的规定，为法律实施创造良好条件。中国特色社会主义法律体系只有付诸“依法治国，建设社会主义法治国家”的伟大实践才具有长久的、旺盛的生命力。依法治国，建设社会主义法治国家，前提是有法可依，关键在有法必依，保证法律规范在实践中得到切实遵循。为了使法律在全国范围内得到有效贯彻实施，很多时候就需要地方制定相配套的规定。这种需要主要来自两个方面：一是法律有明确规定的，二是法律、行政法规规定比较原则，需要地方结合本地实际作具体规定的。前一种是法定责任，后一种是现实需要，目的都是为了法律规范得到更好地贯彻执行，发挥其应有作用，同时也有利于树立法律的权威和尊严。从目前的情况看，法律配套规定的制定工作各地开展得不够平衡，总体上做得也还不够，希望我们共同努力，不断加强这方面的工作。

回顾过去，实践富有成效，成就令人瞩目，经验更弥足珍贵；展望未来，任务依然艰巨，辉煌等待续写，前景更催人奋进。实践永无止境，创新永无止境。我们坚信，在改革开放和现代化建设的伟大历史进程中，地方人大及其常委会一定能够不断开创立法工作新局面，谱写立法工作新篇章，为形成并不断完善中国特色社会主义法律体系，推进社会主义民主法制建设，夺取全面建设小康社会新胜利作出应有贡献。