杭州市人大常委会法制工作委员会

 

中国特色社会主义法律体系的形成并不断完善，对地方立法特别是较大市人大的立法工作提出了更高的要求。在新形势下，如何发展完善较大市人大的立法工作一直是我们思考的问题。借本次研讨会，结合我市立法工作实际，就当前较大市人大立法工作谈一点想法。

一、中国特色社会主义法律体系的形成对较大市人大立法提出了更高的要求。

毫无疑问，中国特色社会主义法律体系的形成使人们对较大市立法有了更高的预期和更高的标准，具体而言，就是“四个更加”：一是更加民主。人大及其常委会是代议机关，是中国民主制度的直接体现。因此，人大及其常委会在立法过程中要广泛听取社会方方面面的意见，充分表达人民群众的意志，切实代表人民的利益。在立法民主方面，较大市人大和其他有立法权的人大一样，探索和实践过登报上网征求意见、召开座谈会、听证会、论证会等形式，这对于保证人民的立法参与权和提高立法质量发挥了重要作用，但我们认为这还不够，从更加民主的高度看，有许多工作需要改进，比如，如何提高人民群众参与立法的积极性和实效性，如何从制度上保障人民群众参与立法，如何处理人民群众的立法建议和意见，如何保证人民群众对立法工作进行监督，这些都是保证人民群众参与立法、保证公民有效政治参与所要认真解决的问题。二是更加科学。如果说，以前，地方立法有过追求数量、一定程度影响了质量的过程，那么，社会主义法律体系形成后，较大市人大立法就要把法规质量放在一个突出位置，要通过培训、研讨、交流经验等形式，提高立法主体及工作人员的水平和能力，使制定的法规结构更加合理，法规的规范更加科学，立法技术和立法水平有较大的提高。三是更加公正。由于经济和社会的发展，人们的利益日益多元化，各种社会关系也越来越复杂。较大市是经济和社会发展的第一线，其立法要调整的关系必然涉及各种利益，而能否处理好这些关系，使制定的法规公正地平衡各种利益是对较大市人大立法的考验。因此，较大市人大在立法时，要深入基层，深入实践，了解社情民意，了解不同群体的利益追求，研究解决利益冲突的有效方法，使制定的法规最大程度上兼顾各方利益。四是更加有效。较大市人大立法的一个最大特点就是要能够解决问题。以前，不少较大市为了平衡项目、理顺各种关系等目的，制定了一些宣誓性的地方性法规和条款，这些法规和条款在制定后大多处于睡眠状态，这不仅浪费了较大市有限的立法资源，而且还引起了社会上的一些诟病。以后，较大市人大立法应该把主要的资源用在解决问题上，使较大市立法具有较强的操作性和成效性。

二、较大市人大立法存在的问题

对照以上要求，我们感到自己在立法工作中还存在不少问题和困难，主要表现在以下三方面：

（一）较大市人大立法空间越来越小。以往，较大市人大的立法作为国家立法的补充，立法工作的“立、改、废”往往是以“立”为主。但是，在近几年的立法工作中以及与兄弟城市的交流中，我们发现无论是在所征集的立法建议项目中，还是在确定的正式立法项目中，法规修改或废止的比例正逐渐上升。例如，我市人大常委会2007年立法计划所确定的5个正式项目都是新制定的，而2008年、2009年、2010年立法计划所确定的5个正式项目都有2个以上修改或废止项目。这一情况除了说明较大市人大的立法在不断进行有机更新外，更表明随着国家法律体系的不断完善，地方人大特别是较大市人大的立法空间呈现越来越小的趋势。我们认为导致这一情况的产生主要有两个原因：一是较大市的人大立法与国家立法、省级人大立法的界限不甚清晰。实践中，除了专属立法权涉及事项以外的其他事项，国家、省级人大和较大市人大都可以进行立法。随着立法数量的逐渐增多、范围的逐渐扩大，国家和省级人大出台的法律法规，所规范的内容更为细致，所触及的层面更为深入，一些原来由较大市人大进行创制性立法的事项，越来越多由国家和省级人大进行同题立法了，导致较大市人大的立法空间被压缩。例如，我市曾经在全国率先出台人民调解条例、志愿服务条例、预防家庭暴力条例等，但这些法规实施后没多久，国家和省人大马上就进行立法。另一个原因是地方人大立法与地方政府立法的界限不清。立法法对地方性法规和政府规章的立法权限有原则性规定，但是实践中在什么情况下可以制定地方性法规，什么情况下可以制定政府规章，两者区分还是不甚清晰。实践中，除了行政许可的设定以及法定的处罚限额之外，其他事项既可以制定地方性法规也可以制定规章。由于人大立法程序相对比较复杂，时间相对比较长，特别是较大市人大立法还需要经省级人大批准，而政府规章制定程序相对比较简单，这就使追求效率的政府一旦感到制定地方性法规比较麻烦，就在条件允许的情况下千方百计着手制定政府规章，在短时间内就出台规章能为其所用。

（二）进行立法协调的难度越来越大。随着经济和社会的发展，法制的逐步健全，较大市人大在立法中经常会遇到一些复杂的关系难以协调和处理。就我市立法实践而言，有三方面关系的处理尤其敏感而复杂：一是权力与权力的关系，即部门之间的关系。在地方立法中，人大作为立法机关一直在防止部门利益的出现，但是，部门之间围绕利益所展开的博弈却始终未停止，部门为了某个具体问题往往会各自找出对己方有利的上位法依据、上级部门政策和文件等，“公说公有理，婆说婆有理”，意图引导立法机关作出对自己有利的判断和决策。例如，我市在制定某个地方性法规时，两个行政主管部门为了一项行政许可，针锋相对，互不相让，各自找出理由要求将该项行政许可在法规中明确归属本部门，导致法规案无法按照立法计划规定时间提交常委会审议。二是权利与权利的关系，即行政相对人之间的关系。立法在维护大多数公众利益同时，也会有一部分公众认为其利益没有得到有效保护甚至因立法而被“侵犯”，这在地方立法的重点城市管理方面显得尤为突出，例如养犬问题，养犬人与不赞成养犬人都有各自合理的诉求和理由，在立法中无论如何规范都会伤害一部分人的利益。因此，我市有关养犬的地方性法规在出台后一直争议不断，即使需要对法规进行修改，由于争议太大一直难以提上正式日程。三是权力与权利的关系，即政府与行政相对人的之间关系。地方立法中特别是涉及城建城管和环境保护方面的立法，经常会出现这样的情况：一方面政府从有利于本行政区域发展的角度出发，希望人大通过立法给予支持；另一方面，社会公众维护自身权益的角度出发，希望人大通过立法使自己的诉求得到表达。但凡出现此类情况，地方人大都要在如何正当规范政府权力和如何有力保护公民权利之间进行反复、深入的研究，耗费大量的精力。但由于上述问题都是经济和社会发展中的重大问题，协调起来难度特别大，具体做立法工作的同志常常感到心有余力不足，是小马拉大车。

（三）较大市人大在立法中的主导作用没有得到充分发挥。根据宪法和法律的规定，人大在立法工作中处于主体地位，应当发挥主导作用，但实践表明人大特别是较大市人大在立法中的主导作用并没有得到体现，无论是在立法项目的提出还是法规草案的起草，政府还处于一个相对强势的地位。以我市为例，由于政府占有技术、信息等资源优势以及管理方面的经验，目前，我市人大常委会编制的立法计划中，大部分项目是由政府部门提出，制定的地方性法规中大部分是由政府部门为主组织起草的，市人大常委会有关部门一般只是在进行项目论证或在草案起草过程中给予指导。进入正式立法程序后，人大对政府提请审议的法规案也就是提点意见修改一下，极少发表具有颠覆性的意见，致使个别法规还是在一定程度上存在部门利益倾向。

三、关于改进较大市人大立法工作的设想

为进一步改进地方立法工作，不断适应社会主义法律形成后对较大市立法的更高要求，结合我市立法工作实践，我们就如何改进较大市人大的立法工作提出如下三方面设想：

一是要通过立法民主寻找处理复杂社会关系的最佳方案。在地方立法中遇到的难题是改革开放中必然要面对的，也是必须要处理好的。我们认为，只有通过立法民主，在立法工作中坚持“问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民”，多征求广大人民群众的意见，进一步发挥广大人大代表的作用，对立法中遇到的问题进行科学论证，才能寻找到解决问题的最佳方案，处理好权力与权力的关系，处理好权利与权利的关系，处理好权力与权利的关系，为本行政区域经济社会发展和稳定提供必要的法制保障。最近，我市人大常委会出台了《关于以民主促民生的工作意见》，其中就立法工作明确提出要完善民主立法机制，建立公开征集立法建议项目制度、建立公众参与法规草案起草制度、坚持立法听证、立法咨询制度、规范法规征求意见制度。这一意见开启了我市人大工作的新局面，也开启了我市人大立法工作新局面，我们做具体立法工作的同志要认真贯彻实施，积极实行立法民主，努力使我市立法质量上一个新的台阶。

二是要在有特色、可操作上下功夫。较大市人大立法的层次比较低，受上位法的制约多，不可能自成体系，也难以配套成框架，那么只有在有特色、可操作上下功夫，从较大市的实际出发，立足于解决本行政区域在改革开放中遇到的实际问题才能发挥较大市人大立法的作用。我们认为，所谓“有特色、可操作”，一是要突出地域特色，抓住具有较大市地域特色的地方进行保护、管理方面的立法，如杭州市就要抓住西湖、西溪湿地、良渚遗址、大运河等的保护和管理进行立法；二是突出城市建设和城市管理特色，抓住较大市在城市建设和城市管理中先进经验，认真总结，予以升华，如杭州的数字化城管、背街小巷改造、公共自行车管理等都是很好的立法项目；三是突出社会建设特色，抓住较大市在改革开放过程中不断遇到的新情况、新问题，进行适应性社会立法。在这方面我们已经具有一定的经验，如志愿服务、人民调解等工作，立法后都使该项工作得到较大拓展。以后我们可以根据城市服务功能突出和老人社会来临等社会特点，在社区服务、家政服务管理等方面开展立法工作。

三是要充分发挥人大在立法工作中的主导作用。我们认为，要充分发挥较大市人大在立法工作中的主导作用，关键是要在立法的源头体现“两个主动”：一要主动提出立法项目，真正把握编制立法计划的主导权。人大只有积极开展调研，了解实际、掌握民情，才能有针对性提出立法项目。今年以来，我市人大常委会开展了一系列的专题调研，通过专题调研，我们将开展西溪湿地、学前教育、流动人口管理和服务、西湖综合保护等四个立法调研，并争取列入明年的立法计划。二要主动承担起草工作，真正把握法规草案起草的主导权。在今后的立法工作中，我市人大常委会将进一步注重发挥专门委员会和常委会工作机构的作用，逐步增加自行起草法规的数量。

以上是我们对当前较大市人大立法工作一些肤浅的思考，希望大家批评指正。