南京市人大法制委员会

南京市人大常委会法制工作委员会

 

地方人大三十年的立法实践，促进和保障了地方经济发展和社会稳定，推进依法行政，推动民主法制建设和社会全面进步，培养和提高公众的法律意识，地方法规作为国家立法的必要补充，发挥着越来越重要的作用，成为了社会主义法律体系的重要组成部分。

实践证明，在中国特色社会主义法律体系已经形成的新形势下，继续加强和改进地方立法，充分发挥地方立法的效用，对于国家法律体系逐步完善，推进依法治国，实现建设社会主义法治国家的目标，具有重要意义。

一、合理配置地方立法资源，逐步完善法律体系

地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，地方性法规的状况，不仅直接关系到中国特色社会主义法律体系的统一性、完整性，而且影响到法律、行政法规的有效施行，地方的先行性立法还为国家立法积累了宝贵经验。因此，地方人大如何适应国家法律体系逐步完善的立法环境，更好地行使立法权，迫切需要深入思考。我们认为可以从以下两方面加强和改进这一工作。

1、科学立项，审慎制订立法计划

首先要用好有限的立法资源。通过广泛征集社会立法建议、了解立法需求，着重解决“立什么”的问题。实践中我们认为，做好立项工作应当规范立项程序，制定立项标准，突出立项论证过程。

（1）规范立项程序。立法法确立了立法规划与计划的法律地位，但未涉及编制程序，不少地方人大根据立法实践，形成一些程序，规范了编制工作。在采取多种方式广泛征集立法建议项目的基础上，南京市人大常委会在2004年由主任会议通过了法规立项论证办法，明确要求由人大有关工作机构出具“立项论证报告”，法制委员会根据“立项论证报告”提出是否立项的建议，再提交主任会议审议决定，进一步规范了立法项目确定的工作机制。

（2）坚持立项标准。坚持将立法需求的必要性、可行性和迫切性作为立项标准，衡量立法建议是否可以纳入立法计划。具体考量以下几方面：立法目的是否符合经济社会发展大局，拟解决的问题是否必须通过法规形式予以解决，拟设立的制度是否合理可行，立法事项是否存在部门职能交叉，是否属于政府应当自行解决的机构设置、人员编制、经费保障等问题，相关法律法规的实施情况如何，初步框架是否合理科学等等。

（3）主动深入论证。对项目展开的论证是立项的实质性工作。在论证方式上，地方人大要改变以往“政府报什么，人大立什么”的被动做法，根据社会需求和人民群众意见确定立法项目，经过深入论证，主动掌握配置立法资源的主导权。

2、统筹安排，推进地方性法规之间协调一致

适用于同一地域的地方性法规，其具体规定和精神实质是否协调一致，关系到法规的执行力，关系到地方法律体系的和谐。需要注意两点：

（1）保持同一主体制定的地方性法规之间的协调一致

就同一主体制定的地方性法规而言，有的行为模式相似，或者违法行为造成的社会危害程度相当，但法律责任差别很大；有些互相关联的规定，因为制定时间不同或者执法主体不同，所体现的立法本意差异较大；还有的对同一事项在不同法规中反复规定，等等。这些“不和谐”规定，会引起公民和执法机关对法规的合理性、权威性的质疑。

为避免以上情形的发生，立法机关应当认真梳理既有规定体现的精神实质，重视与国家、本省、本市已有法规的衔接，努力保持法规间的协调统一。我市人大在制定玄武湖景区保护条例时，对控制景区周边的建筑高度和体量的规定，与已实施多年的《南京城墙保护管理办法》的相关规定保持一致。

（2）加强省、市两级地方立法资源的统筹

省市两级的法规均在较大市的行政区域内适用，两者在立法工作中是否统筹安排，在立项和内容上是否协调，关系到同一区域内法律秩序的建立，也关系到国家法律体系内部的和谐。具体要从两方面统筹好：

一是立项上的统筹。实践中，在同一省份的较大的市，对相同事项制定法规的现象并不少见。例如，我省四个有立法权的市都出台了地名管理条例，有三个市制定了城市房屋安全管理条例等。对于这些具有普遍性，各地都有立法需求，不属于各地特有的事项，我们认为，以省级人大常委会制定地方性法规为妥。这样既可以节省各市的立法资源，又可以满足其他无立法权城市的法治需要。为此，省市两级人大应当加强立项的协调统筹，在法规立项时预先沟通，市级人大应当向省级人大及时报备立法规划和立法计划，省级人大应当加强对较大的市立法项目的分析和协调，根据各市报备的立法规划和立法计划，把有共性需求的立法项目升级为省级立法。

二是内容上的统筹。针对同一事项，因为制定主体的不同，很可能存在规定不一致的情形。其中因出台时间先后而分为两种情况，均需要省、市两级人大加强统筹。特别是较大市已先行立法，其后省级人大拟对相同事项进行立法时，应当充分调查研究该市级法规的实施情况，掌握市级法规中符合实际需求，发挥较好作用的内容，以及实践中遇到的新情况、新问题，法规需要进一步完善的空间。可以将行之有效的市级法规的部分内容，特别是义务性规定、程序性规定和处罚条款，吸收到省级法规中去。这样既能保证市级法规实施后取得的成果，汲取市级法规的实践经验，又能减少市级法规的“被不一致”，促进法律体系内部的和谐。

二、准确把握地方立法空间，实现其在法律体系中的价值

立法法第六十四条规定，有立法权的地方人大可以进行创制性立法和实施性立法，其中创制性立法又可分为国家应当统一立法而尚未立法时、地方的先行性立法，以及地方对特有的个性问题进行的立法。实施性立法，是为实施法律、行政法规而作的具体规定。这是地方立法的空间所在。

随着法律体系的建成，法律、行政法规的条文趋于细化，行政处罚法、行政许可法等相关规定比较明确，地方立法的法律依据更加明确，而立法的空间正在呈现逐渐缩小的趋势。在这样的新形势下，地方人大更需要找准重点，用好用足地方立法权，实现其在国家法律体系中的价值。

1、加大创制性立法的实践，发挥先行作用

创制性立法没有上位法的直接依据，是地方根据本地的具体情况和实际需要作出的规定。多年来，地方立法在这方面作了许多尝试，不仅为本地的改革开放和现代化建设提供了有力的法制保障，同时也为国家或者兄弟省、市制定同类法规积累了经验，提供了借鉴。

（1）探索创新，填补法制空白

为了充分发挥地方立法的主观能动性、创造性，一是在指导思想上，地方人大应当积极进行创制性立法，发挥立法的引导和保障作用，敢于破除体制障碍，触及社会管理和群众关心的热点问题，建立新的经济秩序，确立新的社会观念，规范新的管理行为，保障经济社会发展；二是在制度设计上，对上位法没有规定但实际又需要的，地方立法应当补充、完善与创新，尽可能地增加一些具有前瞻性、创新性的条款。当然对于实践经验尚不成熟又需要作出规定的，可以规定得原则一些。

南京多年来在创制性立法方面作了一些探索，涉及多个领域，如粉煤灰利用条例、城乡居民最低生活保障条例等，这些条例的出台，为我市经济社会的有序发展提供了保障。在制定市农村公路条例时，我们对村道的有关规定予以明确，对村道的规划、建设、养护和管理等作了创制性规定。

（2）准确把握创制界限

进行创制性立法既有工作难度，有时还要承担风险，地方人大应当准确把握创制界限，不能违反法律、行政法规的既有规定，不能突破和超越法律、行政法规的立法本意和精神实质，努力维护国家法律体系的和谐统一。

尤其要注意的是，地方立法即使做到了与上位法“不抵触”，但对某些事项还是不应该创设规定。这些事项至少包括，在相邻地域作不同规范会导致无法实施的事项，以及各地做不同规定会明显加大行政相对人守法成本的事项。试想，如果沪宁线上几个有立法权的市在立法上都有道路交通方面的创制性规定，三小时车程穿越四个有着不同规定的“法域”，可能会使人无所适从。为此，地方人大应当加强对不适宜在国家或省统一立法之外作出创制规定的事项的研究，并在法规立项或者设定法规内容时严格把关。

（3）突出地方特色，保证地方立法的活力

地区的差异性，是开展特色立法的事实依据。近年来，南京市人大常委会在立法过程中，比较重视立法特色。先后对防治固体废弃物污染、环境噪声污染、水污染、机动车尾气污染等进行立法，形成了系统性的环境资源保护的地方性法规体系；为了保护南京珍贵的风景名胜资源，相继对明城墙、中山陵园风景区，夫子庙秦淮风光带、玄武湖景区等专项立法，形成了较为完整的景区资源保护的地方性法规体系，得到了社会公众的认同。

2、提高实施性立法的精细程度，发挥有益补充作用

在国家法制建设日益完备的今天，地方立法应当将那些补充性、实施性、配套性法规项目的制定放在更加重要的位置，保证国家法律法规的贯彻实施，注重立法的精细程度，突出可操作性和实用性，提高实施性法规的质量。

一是内容上应当具体、周延。实施性法规应当明确界定实施性立法的调整对象和范围，充分考虑可能遇到的情况和问题，明确规定解决问题采取的措施，尽可能量化上位法的原则规定、授权性规定和主要制度，对问题清楚、条件成熟的规定进行细化，并根据上位法在本地的实施情况拾遗补缺。在修改《南京市固体废物污染环境防治条例（草案）》时，针对化工、印染、电镀等单位关停并转后的原址和堆放、填埋过危险废物的场地，我们增加规定了开发利用土地应当由开发利用者事先委托有资质的单位进行环评，评估受污染的程度，并明确修复和处置的要求等。

二是平衡重要的法律关系。为了平衡权利与义务、权力与责任、管理与服务、公平与效率等重要法律关系，实施性立法应当特别注意明确执法主体的职责，规范行政许可等权力行使的条件、程序和时限，明示行政相对人享有的权利，规范和细化行政处罚等，针对立法过程中有的部门不适当地扩大权力和利益，重权力轻责任、重管理轻服务，忽视群众利益的现象，市人大常委会坚持严格把关，对法规草案中的不适当内容，坚决予以修改或删除，明确界定部门职责，将工作程序法定化，防止滥用公权侵害私权，对关系到群众合法权益的规定，则力求详细、明确、可操作，以规范部门行政权力的运作，切实保障公民的合法权益。

在制定《南京市城乡居民最低生活保障条例》过程中，我市人大常委会具体规定了最低生活保障待遇的申请与受理、审查审核以及决定程序。制定《南京市住房公积金管理条例》时，我们适当扩大了住房公积金的覆盖范围，降低了困难家庭职工提取公积金的门槛，规定职工可以逐年或者逐月提取住房公积金偿还购房贷款本息等。

三是慎用地方性法规授权。实施性的地方立法，明细、具体是其特点。对有的为了法规的实施应当写明、但又不便或者难以在法规中作详细规定，并且属于执行性和行政管理方面的具体事项，才可以采取提示性、授权性表述，由政府出台配套性文件。实践中不少地方法规都有这种情形，如我市的市容管理条例，针对摆摊设点这一城市管理的“顽症”，实行堵疏结合，规定有关部门应当划定一定地段作为临时摊点的场地。在《南京市民用建筑节能条例》中，要求政府制定鼓励扶持民用建筑节能的具体政策措施，等等，这些授权很有必要，收效较好。反之，有些授权没有必要，或者是政府原有的规章权限，最好不作规定，否则实践中难以兑现。同时，如果必须授权，法规应当限定授权制定的配套性文件的出台时间，以进一步增强法规的操作性，确保法规有效实施。