江苏人大常委会法制工作委员会

 

地方立法，经过30多年的发展，成果丰硕，为贯彻执行国家法律、行政法规，促进本地区经济社会发展，推进依法治国战略的实施提供了有力保障。2010年，中国特色社会主义法律体系即将形成，在这个重要的历史节点上，认真审视和把握地方性法规在我国社会主义法律体系中的地位，分析地方立法面临的新形势、新任务，明确今后地方立法的发展方向，十分重要。

一、地方性法规日益完备是中国特色社会主义法律体系形成的重要标志之一

1、社会主义法律体系的形成，应当包括国家立法和地方立法两个层面的要求。法律体系是一个和谐统一的整体，是一个由不同法律部门、不同位阶的各种法律规范互相协调、内在统一、有机联系的整体。我国的立法体制是统一、分层次的立法体制，其中，宪法是核心，法律是主体，法规是基础。我们不能仅从法律一个方向来判断法律体系是否形成，必须从法律规范体系整体上作出判断。中国特色社会主义法律体系的形成，不仅包括国家立法层面上的法律部门的齐备，以及法律部门中基本的主要的法律的齐备，还应当包括地方立法的齐备。在我国社会主义法律体系中，地方性法规既有补充功能，具有从属性；又有创制功能，具有自主性。地方立法是社会主义法律体系的重要领域，是社会主义法律体系中不可或缺的有机统一体。可以说，地方性法规的日益完备是社会主义法律体系形成的重要标志之一。

2、从国外立法经验看，法律体系的形成也离不开地方立法的完备。在当代，立法权的纵向分割及其统一协调，已成为全世界的普遍现象。联邦制国家成员州享有较大的立法权自不必说，在单一制国家，地方一般也享有中央授予的立法权。在这些国家，地方立法无不被看作法律体系的重要组成部分。日本宪法承认地方自治是一项宪法原则，根据这个原则允许地方公共团体享有地方条例制定权。英国实行的是在中央集权控制下的地方有限立法分权模式，中央与地方的关系是监督、控制与被监督、被控制的关系。法国是一个有着中央集权传统的国家，但依照80年代初法国议会通过的《有关市镇、省和区的权力和自由法案》，地方议会有权依照法律规定的条件，自主管理；在宪法和法律规定（允许）的范围内，地方议会和政府可以行使一定的立法职权。从上述国家中央立法与地方立法的关系可以看出，单一制国家并不排除分权和地方自治，单一制国家的法律体系无一例外的都包括地方事务的法制化内容。事实证明，一国法律体系的形成和完善，离不开地方自治和地方立法的补充、创造和完善。我国是单一制的社会主义国家，政治、经济、社会、文化等方面的主要的法律制度由全国人大及其常委会制定，但同时也充分发挥地方自主性，针对地方事务需由地方立法加以规范管理。同其他单一制国家法律体系形成的路径一样，我国社会主义法律体系的形成离不开地方立法的完备。

3、从实践来看，地方立法所取得的成就为社会主义法律体系的形成奠定了良好的基础。纵观30年走过的历程，地方立法与改革开放相伴相行，与社会转型同步推进。截止目前为止，我国现行有效的地方性法规有8800多件，地方立法硕果累累，基本满足了地方在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设法制保障方面的需要。以我省地方立法实践为例，从1979年到2010年7月，我省人大及其常委会共通过地方性法规460件（其中制定270件，包括人代会制定的7件），现行有效的200件；批准南京、无锡、徐州、苏州四个较大的市法规424件（其中制定264件），现行有效217件。这些法规涉及经济、政治、环境保护、文化事业、社会管理和人大自身建设等各个方面，对实施国家法律、行政法规，促进地方经济社会发展，起到了重要的推动、促进和保障作用。可以说，中国特色社会社会主义法律体系形成的过程，也是一个包括地方立法不断完备的过程。30年来，地方立法机关一方面进行实施性立法，对国家法律作了重要的补充、细化，有效地保证了国家法律的实施；另一方面，在法定权限内积极开展先行性立法，特别是对地方事务，根据地方实际情况进行创制性立法，不仅为本地区经济社会的发展提供了坚实的法制保障，而且也为国家立法提供了实践依据和宝贵的经验。30年来地方立法所取得的巨大成就，为中国特色社会主义法律体系的形成奠定了良好的基础。

二、社会主义法律体系形成后地方立法的走向和任务

1、切合时代变化。中国特色社会主义法律体系的形成，并不意味着立法工作的完成，相反，随着时代的变化，还需要不断完善。发展无止境，立法不停步。中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法机关应把握时代特征，除及时制定实施性的法规外，要着重做好以下几个方面的立法工作：一是加大社会领域的立法力度，尤其要重视公共福利、社会保障、教育医疗、环境保护、公共安全等关系民生，以及弱势群体、特殊群体权益保护等方面的立法。地方立法在具体的制度设计中，不再限于对行政许可和行政处罚等传统问题的关注，更多地应当转移到对社会民生的保护和促进上。二是更加重视本地区特定事项的立法。地方立法的重要作用是要解决地方实际问题，今后随着时代的变化，本地区经济、社会发展会不断地对地方立法提出新的要求。一方面，由于特定领域的特殊管理需要，地方立法应当为之提供特殊的法制保障，如我省的中山陵园保护、玄武湖风景名胜区保护、太湖水污染防治等。另一方面，有些事项国家不可能也不宜立法，需要地方根据本地实际及时制定相关的法规，如关于公共场所的禁止吸烟等问题。三是加强促进发展方面的立法。发展仍是时代的主旋律，是第一要务，在法定权限内，地方可以大胆的通过管理创新和技术进步的法制化，有效地促进本地区经济社会的发展。在这方面，我省进行了一些初步的尝试，如近几年制定的软件产业促进条例、专利保护促进条例等，产生了较好的经济、社会效果。

2、力求单一精细。以往在地方立法中，为了追求立法结构和体例的完整，许多地方在立法模式上追求“大而全”，重复和照搬照抄上位法的现象比较普遍。但是，在社会主义法律体系即将形成的今天，如果仍然把“宜粗不宜细”、“大而全”作为地方立法的立法理念，就不能契合地方立法的实际需求了。应当说，当今地方立法对法制的各个环节的需求，在整体上已经上了一个层次，对立法观念、立法制度、立法技术等方面都有了比较高的质量需求。在国家立法层面，各个法律部门中的“代表性”和“骨干性”立法都已健全，相对于国家立法来说，地方立法的重要价值之一在于，在国家立法调整的某个领域大的框架之下，就具体的、单一的事项进行自主和创新立法，或者对国家立法所调整的单一事项作进一步细化和补充，增加程序性和可操作性的内容，从而弥补国家立法留下的空白空间。因此，随着过去大规模立法时代的结束，地方立法由粗放型走向精细化成为必要和首选目标。社会主义法律体系形成后的地方立法在其调整范围和调整的事项上应当更加单一化，在立法模式上应当选择走“小而精”的道路，在内容和体例上不追求大而全，需要几条就规定几条，重在管用。如江苏省人大常委会通过的在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定和限制开山采石的决定，两个法规条文都只有短短的11条，针对开采地下水和开山采石两个单一而具体的调整事项，做出切实可行的规定。这两个法规无论是在实体内容上，或是在立法的结构、体例等形式要求上，都较好地把握和处理了“不重复、有特色、可操作”三者之间的关系，充分突出和体现了地方立法的地方特色，是地方立法调整事项单一化、精细化的成功实践。

3、突显社会效用。加强立法工作，提高立法质量，在法律体系形成之际，必须赋予其新的涵义。首先，在法规的起草、制定过程中，要不断探索科学立法、民主立法的新形式和新途径，保证人大代表、人民群众以及专家学者积极、有序参与立法工作。尤其是地方立法要从会议室走向现场，多深入基层、深入群众，由“闭门造法”向“开放立法”转变。其次，要更加注重法规条文和具体制度设计本身的效用。法规内容的设定要符合经济和社会发展的规律，法规创设的各项制度和措施要有利于维护公共利益和社会秩序，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。当前，面临经济转轨、社会转型所引起的利益格局所发生的重大变化，地方立法应当把平衡已经失衡的利益格局作为重要的目标任务。最后，要注重考量和评价地方立法的效益和执法成本。执法成本作为一种有形成本，必须予以充分考虑。要把法律规范实施所需的执法人力、财力、物力等，控制在立法目的和社会公共利益的实现所必须的较低标准范围之内，控制在行政执法主体和社会公众尤其是行政管理相对人的承受范围之内。对于行政执法成本过高或难以控制的立法必须慎之又慎，以免造成不应有的损失，从而实现“良法之治”。

4、更加和谐统一。不断地消除法律规范中的矛盾和冲突，保持法律规范之间的和谐，是完善法律体系的一项重要任务。地方立法和谐的一个基本要求就是做到上下统一、左右协调、整体和谐，构成有机统一的整体，保持与上位法之间、同位法之间的一致性，维护法制的统一。实现法律体系的和谐统一，我们要做到地方性法规清理的常态化，建立长效机制，对地方性法规定期进行清理。通过清理，对与上位法不一致、与同位法不衔接的及时进行修改，对不适应现实情况的及时予以废止。同时，要建立和完善立法后评估制度。通过立法后评估，一方面可以检验法规的实施效果，另一方面将评估结果和法规的修改、废止工作结合起来，形成法规清理的一种启动机制。此外，还要不断完善地方立法技术。总之，实现了地方性法规内部结构合理，体例科学，文字规范，逻辑严谨，各项具体制度的设计从精神与原则、从个体到整体，做到相互衔接、彼此协调、浑然一体，我们的法律体系才能更加科学、统一、和谐，才能更好促进经济、政治、文化、社会和生态文明建设。

5、完善地方立法体制。在法律体系形成之后，需要在更深层次上来研究完善地方立法体制和权限问题，使法律规范的和谐在体制上得到保障。一是要进一步明晰地方的事权范围。虽然立法法规定地方事务是可以制定地方性法规的事项，但地方事务的范围到底是什么，一直模糊不清。建议将中央和地方的事权划分作为政治体制改革的一项重要内容，慎重研究、通盘考虑，在坚持中央集中统一领导的原则下，适当扩大地方事权范围。中央事权范围内的事项，由国家制定法律、行政法规；地方事权范围内的事项，由地方制定地方性法规或者规章；中央和地方共有事权范围内的事项，国家可以制定法律、行政法规，地方可以制定实施性法规，没有法律、行政法规的，地方可以先行制定地方性法规。二是要进一步明晰人民代表大会和人大常委会立法的范围。立法法规定，“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”。由于对“特别重大事项”缺乏明确界定，同时由于人民代表大会制定法规操作上的难度，许多地方从不提请人民代表大会制定法规，导致人民代表大会的立法权被虚置。立法法的这一规定过于原则，需要进一步明确规定哪些事项的地方性法规应当由人民代表大会制定，以保障人民代表大会行使立法权。三是要进一步明晰地方性法规和地方政府规章的立法范围。在立法实践中，对哪些事项应当制定地方性法规、哪些事项应当制定地方政府规章，缺乏明确的界定，导致界限不清。一方面，地方政府规章的立法范围并没有受到“根据原则”的限制，对一些尚未制定法律、法规但涉及公民、法人和其他组织重要权利义务的事项自行制定规章。另一方面，一些单纯规定具体行政管理，不涉及公民、法人和其他组织权利义务的事项，却提请人大常委会制定法规。合理界定地方性法规和地方政府规章的立法范围，也是进一步完善地方立法的一项重要任务。建议全国人大常委会法工委加强调查研究，对如何界定地方事务范围，如何划分人民代表大会与人大常委会的立法范围，如何明确地方性法规和地方政府规章的立法范围，提出指导和规范意见，以使地方立法体制更加完善、范围更加清晰、运行更加顺畅。