无锡市人大常委会法制工作委员会

 

党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，提出了“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的目标。在中国特色社会主义法律体系形成之年，地方立法工作如何继续发展与完善，成为需要思考与解决的重要问题。

一、经济社会转型发展阶段是地方立法的活跃期

从地方立法工作的发展历程来看，经济社会的转型期一般都是地方立法的活跃期。

党的十一届三中全会以后，我国实行改革开放，并随之提出要建设社会主义市场经济体系的目标，开始的是经济体制与经济结构的转型，与此相应，地方立法工作也是以经济建设为中心，把制定经济法规作为地方立法的重点，在我省、我市拟定的地方法规中，重点是在促进对外开放、利用外资和引进技术以及促进集体经济发展等方面。

2002年党的十六大提出了本世纪头20年中国全面建设小康社会的发展目标，并首次提出了和谐社会的概念和目标。各地立法工作也开始意识到在经济法制建设的同时，也要坚持以人为本，重视制定和完善维护人民群众利益、促进社会程序进步的法规，社会领域的立法得到前所未有的重视。

二、转型发展新时期对地方立法工作的新要求

（一）中国特色社会主义法律体系的形成对地方立法工作的新要求

随着2010年中国特色社会主义法律体系的基本形成，作为中国特色社会主义法律体系有机组成部分的地方立法也在一定意义上完成了其历史使命。但是，立法工作本身并不可能是停滞不前的，法律本身也要适应社会的发展，只是不同层面的立法适用社会发展的要求有所不同，国家层面的立法工作主要是随着经济社会发展而进行修改与完善的问题，而作为地方立法工作，则不仅有一个继续完善国家法律配套性法规的制定与清理问题，而且仍然有一个根据地方特色与需要制定地方法规的任务。

（二）转型发展新时期对地方立法工作的新要求

目前我国经济社会发展正处于一个重要的转型期，包括经济、社会发展的各个方面均面临着转型发展的任务。而在转型发展过程中，各地方又有不同的形势与要求，各地在转型发展过程中既需要地方立法提供强有力的法制保障，同时也要求及时将地方在转型发展过程中取得的先进经验与做法上升为地方立法。新的转型期同时也意味着地方立法活跃期的到来，由于各地情况不同，地方立法在这一阶段的不同特点就更为明显。

三、转型发展时期地方立法工作的指导思想

（一）地方立法应当为转型发展服务

转型发展是在党的领导下进行的，作为地方立法工作，无锡市人大常委会本届以来所确定的地方立法工作的指导思想是围绕“党委决策和支持、政府通过努力可以做到、老百姓赞成拥护”进行立法，服务转型发展正是符合这一指导思想的。因此，地方立法工作要在本届所确定的立法规划的基础上进行适当的完善，及时将服务转型发展迫切需要的法规项目列入年度立法计划。

（二）地方立法是为转型发展提供法制保障

地方立法是在党委政府大胆探索，就转型发展工作取得较为成熟经验的基础上，将相关的地方先进经验及时上升为地方立法，巩固转型发展的成果；或者是就转型发展迫切要求的经济与社会生活的某些方面进行地方立法，从而对转型发展提供法制保障，推动转型发展。在转型发展时期，地方立法工作也要大胆探索、敢为人先、善于总结。

四、地方立法服务转型发展的切入点

（一）推动经济结构转型，为产业结构调整提供法制保障

经济转型包括体制转型和结构转型两种类型，本次经济转型主要是结构转型，即是指从农业的、乡村的、封闭的传统社会向工业的、城镇的、开放的现代社会转型，结构转型的目的是实现经济增长方式的转变。现阶段无锡市的经济结构转型是以减排、节能、节地、科技投入、居民收入“五类指标”取代原先以GDP为核心的发展指标导向，加快淘汰“高消耗、高污染、高危险、低产出、低效益”的“三高两低”企业和小化工、小印染、小电镀、小水泥、小冶金“五小”企业，大力发展高新技术产业和高端服务业。地方立法必须在上述政策背景下找到正确的切入点，如通过环境保护的立法来提高相关的准入门槛等，以推进构建生态产业体系，支持节能减排、清洁生产和绿色项目实施，促进企业自觉淘汰高消耗、高排放、高污染的落后技术和设备，积极运用高新技术对传统产业实施改造提升。

（二）加大社会保障领域立法力度，推动社会管理转型

在新阶段的转型发展中，要更加突出以人为本，科学把握发展手段与发展目的的辩证关系，把满足人的需求、改善民生为重点，以实现社会公平、人民幸福为目标，大力加强社会事业建设，不断增进人民群众的幸福感、满意度。同时，要加快提升区域城市化、城乡一体化、城市现代化水平，有效实现经济与社会的均衡、协调发展。因此，现阶段应当以民生保障与推进城乡一体化为社会保障立法的重点。

五、无锡地方立法服务转型发展的主要内容

当前，无锡全市上下正在科学发展观指导下，围绕“产业高度发达、城乡一体融合、社会和谐有序、人民幸福安康、生态持续优化”的总要求，以更大力度全面加快产业、城乡、社会管理转型，力争到2012年，全市自主创新能力、国际竞争力和可持续发展能力显著增强，成为全国、全省转型发展的先导区和示范区；到2020年，把无锡建设成为创新型经济领军城市、生态文明先驱城市、幸福安康和谐宜人首善城市，率先实现从工业文明阶段向生态文明阶段的根本性转型、由全面小康社会向现代化的历史性跨越，这一目标也是确定我市地方立法主要内容的依据。

（一）围绕环境保护加强地方立法

无锡的转型发展是被“逼”出来的，这个“倒逼”的推力首先来自于环境。无锡在2007年夏初太湖供水危机的反思中意识到，生产力发展的无限性与资源供给和环境容量的有限性，是传统工业化模式不可克服的基本矛盾；要持续解放和发展生产力，就必须对曾经辉煌的“苏南模式”进行扬弃，大胆实施发展转型。无锡从自身严峻的发展现实出发，决定把建设生态文明作为无锡未来发展的最高目标和各项工作的全面要求，坚持铁腕治污，坚持标本兼治。本届以来，市人大常委会紧紧围绕“环保优先”方针，从“倒逼”无锡转型发展的因素入手，以太湖治理为重点，以制度创新为支撑，全面推进生态建设和环境保护，已经完成了以《水环境保护条例》为核心，《排水管理条例》、《河道管理条例》组成的水环境治理法规体系；下一步，我们还会将与群众生活密切相关的特定区域（如蠡湖）保护以及大气污染防治等法规项目列入年度立法计划；并且还会在相关法规中有机地融入环境等保护的内容（如在《航道管理条例》中将增加泥浆水上运输管理的内容，在《建设工程安全生产管理条例》中融入文明施工防止建设工程对环境造成污染的内容等），使环境保护的地方性法规体系更加健全，进一步加大环境保护的力度。

（二）加大社会保障立法的力度

转型发展的主体是人、基础是人，因此，加大社会保障是促进人的和谐发展，为转型发展提供源动力的有效途径，也是群众对立法工作的迫切要求。我们在地方立法中始终将民生立法作为重要内容，并且还不断加大社会保障立法的力度。1988年我市即率先制定了《残疾人保护条例》，在全国首创了按比例安置残疾人就业制度；2009年制定的《刑事被害人特困救助条例》是全国首部规范刑事被害人救助的地方性法规，体现了立法机关与政府对特困刑事被害人的关怀与救助。今年还将制定《企业工资集体协商条例》，加大对劳动者合法权益的保障，实现劳动者与企业发展的和谐双赢。

（三）继续推进城乡一体化进程

城乡一体化是转型发展的重要内容与支撑，城乡一体发展是推进城乡融合与社会和谐发展的重要支撑。为此，我们在地方立法工作中始终坚持推进城乡一体化进程，包括社会管理工作的城乡一体化。如《刑事被害人特困救助条例》中就体现了对城乡居民、本地与外地居民的同等保护；《排水管理条例》也将城乡排水管理统筹纳入条例适用范围；《房屋登记管理条例》中对集体土地上依法取得房屋的登记进行了规定；《流动人口计划生育工作条例》中也对外来流动人口实行计划生育的奖励进行了规范。我们还将根据情况，在地方法规清理过程中也贯彻与体现推进城乡一体化发展的精神。