齐齐哈尔市人大法制委员会

齐齐哈尔市人大常委会法制工作办公室

 

地方立法，经过30多年的发展，成果丰硕，为促进本地区经济社会发展、贯彻执行国家法律法规、推进依法治国战略提供了有力保障。2010年，中国特色社会主义法律体系即将形成，在这个重要的历史节点上，把握我国法律体系的基本方面，认真审视地方立法在法律体系中的地位和作用，分析地方立法面临的新形势、新任务，明确地方立法工作的重要意义和今后地方立法的新思路、新要求，十分重要。

一、中国特色社会主义法律体系构成及其特征

法律体系是一国全部法律规范按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其包括的不同法律规范形成有机联系的统一整体。

（一）中国特色社会主义法律体系的构成。法律体系的构成涉及两个方面，一是法律规范的范围，即那些规范性文件属于法律体系范围；二是法律规范的分类，即如何将所有法律规范科学、合理划分为若干法律部门。             

1、关于法律规范的范围（即一个国家法律规范的表现形式）。我国宪法根据我国的实际情况确立的立法体制，是统一的又是多层次的。所谓统一就是所有法律规范都不得同宪法相抵触，国家立法权统一由全国人大及其常委会行使，法律由全国人大及其常委会制定。所谓多层次，除全国人大及其常委会可以制定法律外，国务院可以根据宪法和法律，制定行政法规报全国人大常委会备案；省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法和法律，制定行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案；较大城市的人大及其常委会也可以制定地方性法规，但需报省、自治区、直辖市人大常委会批准，批准后报全国人大常委会备案；民族自治地方的人民代表大会，可以制定自治条例和单行条例，报上一级人大常委会批准，此外国务院各部委和省、自治区、直辖市以及较大城市人民政府，可以根据法律和法规制定规章。据此，我国法律体系的范围应当包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等几种形式。

2、关于法的分类。中国特色社会主义法律体系的分类，是把所有的法律规范，按照其调整的特定社会关系和调整方法，划分为若干部门，凡调整同一社会关系并运用同一类的调整方法的法律规范的总和就构成一个法律部门。每个法律部门内部、法律部门之间要和谐，互相要协调，内容既不重复，又不冲突，按此方法，我国法律体系划分为七个门类，既：宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

（二）中国特色社会主义法律体系的特征。中国特色社会主义法律体系的基本特征，大概可以归纳为以下几点：　

1、中国特色社会主义法律体系，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，为正确把握中国特色社会主义法律体系的性质、功能和价值提供了理论基础和指导原则。邓小平理论和“三个代表”重要思想关于社会主义民主法制建设的一系列论述，推动和加快了我国社会主义民主法制建设，为构建中国特色社会主义法律体系奠定了坚实的基础，并为我国法律体现中国特色社会主义的要求和客观规律提供了理论指导。

2、中国特色社会主义法律体系，体现了国家的整体利益和人民的根本利益。我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，是人民长期奋斗的成果和历史的选择，是我们国家和人民根本利益之所在，也是我国沿着社会主义道路不断向前发展的最可靠的政治保证。我国的法律，必须有利于巩固工人阶级的领导地位，有利于加强工农联盟这一基础，有利于团结一切可以团结的力量来建设我们的国家；必须坚持和完善人民代表大会制度这个根本政治制度，保障人民当家作主的权利，有利于人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这就集中地反映了国家的整体利益和人民的根本利益，体现了党的主张和人民意志的统一，为我国沿着社会主义道路不断向前发展从制度上建立起了最可靠的保证。

3、中国特色社会主义法律体系，以社会主义初级阶段的国情为基础。为了推进我国社会主义现代化建设事业，党确立了社会主义初级阶段的基本路线，确立了发展经济、政治、文化的基本纲领。中国特色社会主义法律体系根据党的基本路线、基本纲领形成和发展。从中国的实际情况出发，着眼于解决实际问题，为建设中国特色社会主义提供最可靠的制度保证。

4、中国特色社会主义法律体系，具有改革开放和现代化建设的时代特点。我国正处在社会主义改革开放和现代化建设的新时期，这就决定了这一时期形成的法律体系具有鲜明的时代特点。它必然要反映改革开放和现代化建设的实践经验，肯定改革开放和现代化建设的成果，引导、规范、保障和促进改革开放和现代化建设。在经济全球化的大环境下，我们要积极参与国际经济合作和竞争，也要注意维护我国的经济安全与国家利益。我们制定的法律要体现党关于改革、发展和稳定的重大决策，将立法决策和改革决策相结合。法律应该是稳定的，有了稳定性、连续性，才能树立起权威性，才能发挥法律应有的作用。

　5、中国特色社会主义法律体系，体现了继承中国优秀法律传统与学习借鉴外国有益经验的统一。我国是一个有着五千年历史的文明古国，创造积累了许多优秀历史传统，包括法律传统，同时，其他国家也创造、积累许多有益经验，特别是在市场经济方面的法律，一些西方国家有着丰富的经验。我们的立法，归根结底要从中国当前的实际出发，研究总结当前中国的实践经验，但同时也必须认真研究继承自己的历史传统，借鉴外国的有益经验，博采众长，为我所用，这样我们的法律体系才能具有中国特色，又能顺应经济全球化的潮流。

二、地方立法在社会主义法律体系中的地位和作用

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的有机和重要组成部分，是对国家法律、行政法规的延伸、细化和补充，是贯彻实施国家立法和有关政策要求的重要方式，是推进依法治市进程的重要基础。地方立法在社会主义法制建设进程中，尤其在中国特色社会主义法律体系的形成过程中，已经并将继续发挥重要作用。

（一）地方立法是社会主义法律体系中不可或缺的有机统一体。新中国成立以来，中央与地方立法权限的划分经历了分权—集权—集权基础上分权的过程。我国是单一制国家，必须坚持法制统一，同时我国又是一个多民族国家，地域辽阔，人口众多，各地经济、政治、文化、社会的发展不平衡，要充分发挥中央立法、地方立法的两个积极性，发挥法在推进、保障国家建设上的重要作用。1979年地方组织法和1982年宪法规定，省、自治区、直辖市以及省会城市、较大市的人大常委会可以制定地方性法规，上个世纪90年代又先后授权深圳、厦门、珠海、汕头制定法规，确立了我国以中央立法为主、地方立法为辅的分级立法制。经过30多年的发展，我国现有效的法律200多部，行政法规近700部，全国各地现行有效的地方性法规、自治条例和单行条例8600多部。实践证明，坚持中央立法、地方立法两手抓，地方立法紧紧围绕党和国家的工作大局，结合本地区的实际情况，制定实施国家法律的地方性法规，能有效地保证宪法和法律的贯彻执行，实现两者的和谐统一，在加强国家立法，保证国家法制统一的同时，把握地方特色，坚持不抵触原则，加强地方立法，对于社会主义法律体系的科学形成和不断完善，从而共同推进依法治国、建设社会主义法治国家目标的实现，具有重要意义。

(二)地方立法是对国家立法的重要补充和探索。由于实践千差万别，国家立法只能作出原则性规定，这需要地方立法机关进行实施性立法，与上位法相呼应、相配套，作出具体规定，增强可操作性，保证国家法律在本辖区内的贯彻实施。同时，由于事权划分和立法资源限制，加之社会生活纷繁复杂，国家立法不可能、也不必要就所有社会事务、社会关系作出规范、调整，尤其是涉及地方的事务和具有地方特色的经济社会关系，需要由地方立法机关根据实际情况进行创制性立法，地方根据经济社会发展的需要，依照法定权限对国家尚未立法的事项进行先行先试立法，可为国家立法探索有益经验。这些立法工作及其成果都有力地推动了地方改革开放和经济社会发展进步，推动了经济社会各个方面的制度化、规范化、法制化，培养了公民的民主法治意识，维护了社会稳定，促进了社会和谐。可见，地方立法是对国家立法重要、有益的补充，是社会主义法律体系的重要组成部分。

（三）地方立法是完善社会主义法律体系的重要领域。中国特色社会主义法律体系形成后，健全、完善的任务十分繁重，除继续制定重要法律外，保证法律体系和谐统一，保证法律法规相互配套并得到贯彻落实，至关重要。由于法律体系建设自上而下的特点，又由于地方立法对中央立法而言具有从属性的特点，因此，容易忽略地方立法在完善法律体系过程中的作用、意义。尤其是地方立法机关，必须将地方立法自觉纳入完善法律体系之中。当前要一方面加强法规清理工作，对与上位法、与经济社会生活不相适应的法规；对不适应国家确定的区域发展战略和本地区经济社会发展的法规及时予以清理、修改、废止，保证上下位阶法之间的协调一致；另一方面，要重点抓好与法律相配套的法规的制定，优先立项、优先安排审议，促进法律的顺利实施。

三、充分认识做好新形势下地方立法工作的重要意义

地方立法是宪法和法律赋予有立法权的地方人大及其常委会的一项重要职权，是社会主义法律体系的重要组成部分，担负着促进和保障地方经济社会发展和完善社会主义法律体系的重要责任。

（一）加强地方立法工作，是贯彻落实科学发展观的客观要求。立法属于上层建筑的范畴，它既要反映经济基础的现状，体现时代特征，适应不断变化的经济社会发展需要，同时又对经济社会发展起着重要的支撑保障作用。在新的历史条件下，立法工作必须坚持以科学发展观为指导，同时又要为科学发展观的贯彻落实提供有力的法制支持。具体来讲，科学发展的积极性需要依法来保护；构建有利于科学发展的体制机制需要依法来规范；科学发展的要求需要依法来保障。正是从这个意义上讲，立法工作在贯彻落实科学发展观中具有重要作用，甚至可以说具有不可替代的制度保障作用。我们应当从这样的高度正确认识做好地方立法工作的重要性。这也是新时期立法工作所担负的重大任务。

（二）加强地方立法工作，是构建和谐社会的重要基础。和谐社会首先是一个民主法治的社会。民主法治既是和谐社会的重要特征，又是和谐社会建设的重要保障。构建社会主义和谐社会，必须健全社会主义民主法治，积极发挥法制建设在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。没有健全的法律制度，没有公民法治意识的普及，没有法律法规的正确实施，就不可能有社会的公平正义、和谐稳定。而民主法治的实现，必须以立法为基础。我们必须充分认识做好立法工作在维护社会和谐稳定方面的基础性作用，在加强其他方面立法的同时，更加重视社会建设方面的立法，依法确定利益主体，界定利益范围，指导利益分配，协调利益关系，为实现社会和谐稳定提供可靠的法制保障。

（三）加强地方立法工作，是现阶段促进我市经济社会平稳较快发展的一项重要手段。立法工作一个十分重要的功能，是将实践中的成功经验和做法，上升为国家法律，依此来引导、规范和保障经济社会持续、协调、健康发展。现阶段，我市经济社会正处于攻坚克难，奋力推进跨越式发展的关键时期,保持经济平稳较快发展的任务十分艰巨。在这样的形势下，更需要我们进一步解放思想，大胆探索，针对经济社会发展中的突出问题，尽快制定急需的法规，确保各项对策措施的落实，为实现经济社会平稳较快发展积极创造有利的法制环境。

四、法律体系形成后地方立法面临的新形势、新要求

要充分发挥地方立法在形成中国特色社会主义法律体系中的作用，明确法律体系形成后地方立法面临的新形势、新要求。

（一）加强社会领域立法，推进和谐社会建设。党的十六大、十七大以来，我国加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力构建社会主义和谐社会。与此相适应，近些年我们地方立法机关在社会领域立法方面作了许多工作，努力促进、保障经济社会协调发展。中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法应把握时代特征，加大向社会领域倾斜的力度，尤其是围绕教育医疗、劳动就业、住房、社会保障、食品及饮用水安全等关系民生、群众普遍关注的问题，以及弱势群体、特殊群体权益保护等，加快社会立法，进一步提高社会立法在地方立法中的比重，做到经济立法、社会立法并重，有效弥补立法在社会利益平衡方面的缺陷。加强社会立法，要坚持以人为本，讲求实效，在一些核心制度条款上加强协调论证，广纳民意，能具体则具体，当断则断，不回避矛盾，要进一步强化政府的公共服务职责，解决公仆缺位、越位的问题，增强法规的亲民性、公平性和针对性，以立法促进社会和谐进步和公平正义。

（二）清理完善现有法规，促进法律体系和谐统一。吴邦国委员长在十一届人大二次会议上指出，“一手抓法律制定，一手抓法律清理，努力在形成中国特色社会主义法律体系上迈出决定性步伐”。社会主义法律体系形成以后，完善法律体系的任务十分繁重。地方立法机关在这方面应当大有作为，尤其是要更多地关注现有法规的修改完善。要及时对现有法规进行评估、清理，清理的重点应放在与经济社会发展不相适应，与法律、行政法规不相一致，地方性法规之间不相协调等突出问题上。在此基础上，对需要废止的及时废止，需要修改的及时予以修改。要通过各方面的努力，使我们的法律体系更加科学、统一、和谐，更好促进经济、政治、文化、社会和生态文明建设。

（三）走精细立法之路，切实提高立法质量。加强立法工作，提高立法质量，在法律体系形成之际，必须赋予其新的涵义。随着过去大规模立法时代的结束，立法由粗放型走向精细化成为必要和首选目标。要以此为契机，及时调整立法思路，进一步改进立法工作，将规划、起草、调研、审议等各环节工作做得更深、更细，向精细要质量，要继续开拓创新，不断探索科学立法、民主立法的新形式和新途径，保证人大代表、人民群众以及专家学者积极、有序参与立法工作；尤其是地方立法要从会议室走向现场，多深入基层、深入群众，深入到生产生活第一线，由“闭门造法”向“开放立法”转变，使地方立法更富时代性、特色性、可操作性和实效性。要努力平衡权利与义务、权力与责任、管理与服务、需要与必要、公平与效率等重要法律关系，保护广大人民群众特别是社会弱势群体的正当利益,实现“良法之治”。

 (四)加强立法保障，提高立法专业化程度。第一，要切实重视立法队伍建设。立法队伍素质的高低，直接关系到立法质量和水平。从事立法工作的同志，既要有较强的理论素养和政策水平，又要善于把握社会实践的脉搏；即要懂得法律专业知识，又要广泛了解和掌握各行各业的专门知识；即要坚持原则，又要善于协调和沟通；既要有扎实的文字功底，又要有较强的理性思维。当前，我们要进一步加大培训力度，拓宽立法工作人员的知识面，提高其接受新观念、认识新事物、学习新知识的能力和水平，打造一支业务素质高、政治上过硬，既相对开放、又相对稳定的充满活力的立法专业队伍。第二，要加强立法经费保障。民主、科学立法，必须有经费保障。开展“开门立法”、深入调研、发挥人大对立法工作的主导权等，无疑都要有充足经费作保障，立法经费的捉襟见肘，势必带来立法工作的得过且过，甚至牺牲了公平。第三，要加强立法信息工作。现代地方立法将越来越需要有国际国内两个视野，也越来越需要有足够的信息资源。因此，要尽快建立立法信息采集、共享、利用机制，特别是善于运用现代科技等手段，提高立法信息的采集效率和质量。第四，要加强立法理论研究。中国特色社会主义法律体系的建立与完善，首先是一个理论问题。理论上的清晰，才有行动上的自觉。地方立法要围绕法律体系建设完善中的一些共性问题，加强理论研究、探索，形成理论与实践相结合，以科学的理论为立法工作提供支撑和指导的良好氛围。