吉林省人大法制委员会

吉林省人大常委会法制工作委员会

 

吴邦国委员长在十一届全国人大组成之初明确提出，确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系并不断加以完善。在这个重要的历史节点，围绕实现这一目标，地方立法机关必须高度重视地方立法在中国特色法律体系中不可或缺的地位和作用，认真分析地方立法面临的新形势、新任务，始终坚持对党负责、对人民负责、对法律负责和对事业负责的态度努力做好地方立法工作。

科学立法、民主立法，体现了科学与民主的统一，是完善中国特色社会主义法律体系、加快建设社会主义法治国家的必然要求。实行科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径，必须贯穿于立法工作全过程。换届以来，我省地方立法工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十七大和十七届四中全会精神，深入贯彻落实科学发展观，坚持科学立法、民主立法，加强和改进立法工作，提高立法质量，地方立法取得了显著成绩。

科学发展观，核心是坚持以人为本，在民主立法方面，我们始终保证地方性法规真正反映最广大人民的意愿，把最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，尊重人民的立法主体地位，发挥人民的首创精神，保障人民的各项权利，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。从20世纪90年代中后期开始，省人大常委会在以下几个方面进行了积极的探索：

（一）省十届和十一届人大常委会在制定五年立法规划时，都通过媒体发布公告，公开征集立法建议项目。据统计，两次征求意见中，群众提出立法建议项目共有69件，被列入立法规划的有11件。

（二）1999年，省人大常委会首次将集体土地承包条例草案在《吉林日报》上公布，面向全社会广泛征求意见。从省十一届人大开始，我们实行了法规草案公示制度。凡是常委会审议的法规草案，全部向社会公开，广泛征求社会各界的意见。在公布法规草案的同时，以多种形式介绍、解读草案的起草背景和重点内容，引导公众参与讨论、提出意见。同时，加强了对法规草案审议过程的宣传报道，让广大群众在第一时间了解法规的主要精神和内容，使立法过程成为普法的过程。

（三）充分发挥人大代表参与立法工作的作用。人大代表大多数生活、工作在基层，最贴近人民群众，最了解群众意愿。我们始终注意充分发挥人大代表在立法工作中的作用，进一步建立和完善人大代表参与立法的工作机制。省人大常委会坚持开展了法规草案征求三分之一以上省人大代表的意见，特别是多征求基层代表及相关领域、相关行业人大代表的意见。常委会和专门委员会审议法规草案时，可以邀请省人大代表列席会议、发表意见。

（四）完善立法咨询制度。2003年，省十届人大常委会开创了聘请立法咨询员制度，在起草、审议、修改法规案时，注意充分发挥立法咨询员的作用，邀请他们参与相关的立法调研、论证工作，注意听取他们的意见和建议，认真吸纳他们对法规草案的意见。通过两届人大的实践表明，发挥专家学者在立法工作中的积极作用，是坚持民主立法、加强和改进地方立法工作、提高立法质量的重要举措。

（五）进一步拓宽民主渠道，通过多种形式提高公众对立法的参与程度，让人民群众的知情权、参与权、表达权得到最大限度的实现。2008年，我们制定了《吉林省公民旁听省人大常委会会议办法》。在立法的过程中，扩大公民的有序参与，增强立法工作透明度，广泛征求社会各界和人民群众的意见，使立法活动与人民政治参与积极性不断提高相适应。

（六）不断扩大立法听证范围，对涉及社会公共利益或者对公民、法人、其他组织切身利益有重大影响且争议较多的立法事项，群众普遍关注的热点问题，积极开展立法听证，充分听取各利益群体的意见。立法听证是面向社会广泛听取公民意见的民主立法的新形式，省十届省人大常委会主任会议于2004年通过了立法听证规则。2009年6月22日，经主任会议讨论决定，省人大法制委员会、财政经济委员会，常委会法制工作委员会联合召开了《吉林省就业促进条例（草案修改稿）》立法听证会。听证会集中了民智、体现了民意，同时也扩大了对法规的宣传，听证会上提出的部分意见和建议，还作为了审议修改此项法规时的重要依据。

（七）加强立法调研论证工作。立法调研论证工作，是开门立法、民主立法的重要方式。法规起草部门、人大有关专门委员会和常委会法制工作机构，十分注重立法调研的广度和深度，不仅听取相关部门的意见，还注意听取管理相对人的意见，深入实际、深入群众开展调研。对于起草和审议的重点、难点问题，特别是与群众利益密切相关的问题，广泛深入地听取意见，反复沟通、权衡利弊、集思广益，使通过的地方性法规经得起实践和历史的检验。

地方立法必须以科学发展观为指导，积极推进科学立法，保证法规准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时要遵循法律体系的内在规律，特别注重把握以下几个方面：

（一）坚持法制统一原则，维护国家法制统一。地方立法是国家立法的重要补充，从属于国家立法。要不断强化法制统一的观念和意识，无论是起草还是审议地方性法规草案，无论是将国家立法细化，还是制定新的规定和办法，都要把是否与国家立法相抵触作为首要的问题进行考虑研究。还要着力抓好与法律、行政法规配套的地方性法规。

（二）科学确定立法项目，加强立法项目的可行性论证。科学选择立法项目是做好地方立法工作的首要环节。在抓好经济立法的同时，重点抓好以民生为重点的社会领域立法，同时还要加强制定发展社会主义民主政治、保障公民权利、维护社会和谐稳定、促进社会各项事业发展的法规。要继续坚持政府有关部门提出立法项目，也要加强人大有关专门委员会提出立法项目，还要广泛向社会征集立法项目。

（三）注重完善法规起草工作机制。法规起草是地方立法的一项基础性工作。进一步完善法规起草工作责任制，凡是列入五年立法规划和年度立法计划的项目，起草单位要制定起草工作方案，实行法规起草任务、时间、组织、责任“四落实”。不断拓宽法规起草渠道，建立和完善多元化的起草机制，在继续坚持政府部门承担法规起草工作的同时，人大有关专门委员会也要加强法规起草工作，还可以委托高等院校和科研单位起草。

（四）重点把握法规草案的审议环节。做好立法审议工作对确保立法质量至关重要。有关专门委员会对法规草案的必要性、专业性、技术性和可操作性等问题进行研究，提出初审意见，为常委会审议法规严把“入口关”。法制委员会和常委会法制工作机构切实履行统一审议职能，突出对法规草案的合法性、协调性和规范性进行审议、修改，把好法规的“出口关”。根据不同情况，合理安排审议时间，对重要的法规案实行“三审制”。

（五）积极开展立法质量评价工作。贯彻落实科学发展观，坚持科学立法，关键在于提高立法质量。省人大常委会把开展法规后评价做为坚持科学立法、提高立法质量的创新和探索。2005年12月，省人大常委会组成评价组，通过召开有关部门和行政执法相对人座谈会以及查阅有关贸易计量的行政处罚案卷等方式，开展了对《吉林省贸易计量监督条例》的立法质量后评价工作。经过评价，各方面反映出一些经营者通过擅自改装计量器具，侵害消费者利益的新的违法行为比较突出，对有的违法行为“过罚失当”，处罚力度小等问题。根据这些后评价意见，省十届人大常委会第二十七次会议通过修正案，对条例进行了修改。开展立法质量评价工作，是检验法规质量，总结立法经验的有效方式。这项工作我们在全国开展比较早，取得了明显的成效。

（六）继续做好法规清理工作。法规清理是立法工作的重要内容，是保证法律体系自身科学、和谐、统一的重要举措。全国人大常委会最近对全面清理地方性法规工作提出了部署和要求。我省的这项工作抓得比较早，取得了阶段性成果，我们将按照全国人大常委会的要求和我省法规清理工作的安排，继续做好法规清理工作，把法规清理工作常态化，该废止的及时废止，该修改、修订的及时修改、修订。使立法更好地适应改革发展的需要，更好地符合法律、法规体系内在的要求，为经济社会协调发展提供法制保障。

（七）依法做好较大市地方性法规和民族自治地方自治条例、单行条例的审查批准工作。较大市的人大常委会要紧密结合本市经济社会发展的实际需要，制定有本市特点的地方性法规。民族自治地方人大要根据当地民族的政治、经济、文化的特点，制定自治条例和单行条例。报批的法规和条例中，一些有关职责划分、行政管理权限等规定，涉及省里有关部门的，在报请批准前，要加强沟通协调，取得理解和支持。

（八）进一步完善立法技术方面的工作制度。立法技术与法规所要保护的利益，是形式与内容的关系，恰当的立法技术，能够准确地反映法的内容，实现形式与内容的统一。为进一步规范我省立法工作，提高立法质量，2005年，省十届人大常委会主任会议通过了《吉林省人大常委会立法技术规范》，使立法技术更加规范。

加强地方立法工作是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求，地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。地方立法必须围绕以完善中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点的总体部署开展工作，贯彻落实科学发展观，坚持民主立法、科学立法，加快制定与法律、行政法规相配套的地方性法规，积极创制我省急需、有地方特色的地方性法规，及时清理并修改与经济社会发展不相适应、与上位法相抵触的地方性法规，为形成和完善中国特色社会主义法律体系发挥应有的作用。