上海市人大常委会副主任  周禹鹏

 

2010年是中国特色社会主义法律体系的形成之年，地方立法作为这一法律体系的重要组成部分，为奠定我国社会主义民主法制建设这一重要的里程碑发挥了积极作用。作为一个地方人大工作者，很高兴有机会与在座各位领导和同行进行交流。下面，我结合上海地方立法工作的一些实践，谈谈如何进一步增强地方立法的操作性。

一、适应新形势新要求，更加注重操作性将成为今后地方立法的一项重要任务

我国是统一的单一制国家，贯彻法制统一的原则，国家立法必须在全国各地范围内得以适用。但由于国情比较复杂、各地情况各异，为实现国家立法的普遍适用性，法律总揽全局。而以实施国家立法、解决地方性事务为职责的地方性法规，则担负着根据本地区需要和特点来细化法律、补充立法的责任。这归根到底就是要突出地方性法规的操作性，使得国家立法能够得到切实的遵守和执行。

根据党的十五大提出的总体目标，今年将形成中国特色社会主义法律体系，邦国委员长指出，这一体系形成的标准之一是与法律相应的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例应当制定出来并相互配套。由此，我们有一个基本判断，今后地方立法的一项重要任务就是将国家法律细化为更有操作性的地方性法规，尤其要突出管用，在“那么几条”上下好功夫。

二、立足地方特点凸显针对性，上海地方立法在增强操作性方面的一些探索

2008-2009年，上海市人大常委会对当时有效的142件法规进行了后评估，结果显示，执法部门认为上海近90%的法规操作性“好”或者“较好”，60%的法规在司法裁判文书中得到引用，实施性立法中与上位法重复或相似的条文数占条文总数的1/4。评估认为，上海地方立法比较务实，基本满足了为各方面建设提供法制保障的需要。这里，我结合上海地方立法工作的一些实例，谈几点体会。

一是立足本地区的实际情况，在确保合法性的基础上不断增强操作性。2005年，上海制定了机动车道路交通事故赔偿责任若干规定，这是对道路交通安全法第76条所作的实施性规定，也是上海专门就上位法中的某一条款进行立法的一次创新。在这件只有10个条款的地方性法规中，除立法依据、适用范围和施行日期3条外，其余都是实质性的、可操作的内容。其中还创设了全国首个事故社会救助基金，并从以人为本的理念出发，规定了当机动车与非机动车驾驶人、行人发生交通事故时，由保险公司先行在强制保险的责任限额范围内按实际损失赔付。法规实施以后，社会各界普遍认为“颇有针对性地解决了实际问题”，也受到了市民群众的欢迎。

二是关注本地区的民生热点，在突出针对性的同时将利民措施落到实处。2007年上海修改实施妇女权益保障法办法时，根据近年来上海地区乳腺癌发病率高速增长的严峻形势，在法规中增设了有关组织女职工、退休妇女、生活困难妇女进行妇科病筛查和提供帮助的规定。法规实施三年来，推动各区县、街道社区、有关医疗机构等建立起了一整套组织落实的体系。据了解，2009年上海共为33万名妇女提供了筛查服务，受筛查的妇女患病率为35.29%，其中184人被查出患有恶性肿瘤，生活困难的患病妇女还获得了重症援助费。可见，立法只要是能够解决群众所需、所急的实际问题，就一定能顺利地贯彻和落实。

三是围绕本地区的具体特点，通过增强可行性来保证法规的可操作性。2009年，上海在修订实施义务教育法办法的过程中，没有简单照搬上位法，而是针对上海义务教育发展中的特色展开。比如，为减轻学生家庭的经济负担，确保义务教育的公益性，法规明确了本市已经实行且行之有效的免费义务教育的做法。又如，针对严重的择校现象，法规将投入、教学设施和设备、师资和生源四个方面的均衡发展作为当前上海义务教育的突出工作。再如，针对来沪务工人数众多，需在沪接受义务教育的来沪务工人员子女达几十万之众的实际情况，法规简化入学程序、降低入学门槛，保证义务教育阶段的来沪务工人员子女全部入学。

同时，对于地方立法操作性方面存在的一些问题也不能忽视：一是部分法规立项不够科学。有的法规立项时盲目从众、论证不够深入，导致立法内容脱离现实需要，缺乏可执行性；二是立法过程中调查研究不够深入。有的法规的制度设计反映出立法时对具体社会问题缺乏透彻的把握，有些本应通过道德规范、市场规则、市民自治等方式调整的社会关系进入了法规文本，宣誓性的意义大于实质性的作用；三是法规配套制度不够到位。比如，有的法规配套性文件长期不制定或者根本无法制定，个别法规中的部分制度被长期弃之不用等，也影响到法规的操作性。这些现象的存在不仅可能影响法规质量，也使得“有法”未必“可依”，“执法”难以“必依”，一定程度上削弱了地方性法规的权威性和严肃性。

三、着眼科学立法民主立法，进一步增强地方立法操作性的几点思考

地方立法的操作性问题是一个系统工程，涉及从立法到执法的全过程，需要统筹考虑、辨证施治。下面，就如何在新形势下进一步增强地方立法的操作性，谈几点个人的思考：

（一）增强针对性是提高操作性的内在要求

增强针对性，首先表现为适应本地方的实际需要，适时开展立法。以上海为例，如果不针对建设“四个中心”的战略而适时研究金融、航运、贸易中心的立法问题，不针对承办世博会的契机而适时开展一系列的世博立法，那么我们这些地方性法规就难以作出符合实际需要的制度安排以及源自实践经验的细化规程，也难以培育法规施行的现实土壤，立法的操作性也就无从谈起。同时，今年开展的地方性法规的全面清理工作，也使我们进一步认识到适时修法和及时废法的重要性。严重不适时、不适应的法规长期不作修改，必将严重影响法规的操作性。今后，适时立改废、三者并重，应成为地方立法工作的常态。

其次，增强针对性表现为要直面矛盾，力求细化，注重精细化立法。要使法规更精细、更管用，除了要求立法工作者全方位提高自身的素质，具备直面矛盾、破解难题所必须的智慧、魄力和韧劲外，还需要解决好地方性法规和政府规章的界分问题。有一种观点认为，政府规章应重视操作性，而地方性法规则似乎可以相对原则和宏观。这种观点片面地把我国多层次的法律体系理解成了简单的层层细化的关系，忽视了各层级立法还具有各自的“独立空间”。立法法规定地方性法规可以为解决“地方性事务”立法，政府规章可以为解决“具体行政管理事项”立法。根据这一区分，地方性法规就应该对“与全国性的事务相对应的、具有地方特色的事务”作出尽可能细化的规定，而其中属于“行政程序、行政机关自身建设和不涉及创设公民权利义务的有关社会公共秩序、公共事务或事业的具体管理制度”应留给政府规章予以明确。这样，就能使地方性法规承担起责任，不把一些暂时难以解决的问题以授权制定配套规章或规范性文件为由推脱出去。地方性法规也应细一点、实一些。

（二）注重科学性是提高操作性的理性基础

科学立法要从四方面入手：一是把好立法准入关。每个立法项目提出时，我们都要面临是否属于法的调整范围、是否需要地方立法这两个问题。第一问主要考虑规范手段的适当性，地方立法不应“插足”社会道德等手段的调整范围，否则将难以推行。第二问要求把握好以下两点：一是“不从众”。不能因为兄弟省市有了相关立法而简单地认为上海也应立法。二是“不照抄”。立法法对地方立法事项的表述是“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的”，这说明开展实施性立法的前提是“有需求”，在此基础上，做到“不抵触、有特色、可操作”。

二是把好立法体例关。这两年我们也在努力改变“大而全”、“小而全”的模式，集中精力研究管用的“那么几条”，推动试行“单项立法”，凸显立法实效。比如，关于消费者权益保护委员会行使地方立法赋予消费者协会职能的解释、机动车道路交通事故赔偿责任若干规定、关于促进和保障世博会筹备和举办工作的决定等，都取得了良好的实效。今后要继续加强探索，让形式更好地服务于内容，切实增强操作性。

三是把好立法审议关。近年来，我们借鉴全国人大常委会的做法，建立了常委会组成人员学法制度；探索采用在二审时增加分组审议的方式，保障审议时间。同时，我们还准备对争议较大的一些法规条文探索实行分项表决，通过提高审议质量，切实增强地方立法的操作性。

四是把好立法评估关。这两年，我们正在着力加强立法评估的实用性研究，探索通过后评估工作来检测立法的科学性，不断推进法规的操作性。比如，最近我们刚完成了对与世博会成功举办相配套的7部地方性法规的后评估工作，积极服务好后世博上海城市法治化建设的需要。

（三）体现民主性是提高操作性的有力支撑

立法充分反映民意，群众愿意执行法规，地方性法规的操作性才能得以实现。针对这一方面，我们将继续通过民主立法来寻求社会共识，妥善处理好立法中多元利益的博弈，推动建立起执法和守法的良好环境。为此，我们正在着力推进几项工作：一是切实用好人大代表的富矿资源，发挥其代言作用。在计划规划、立法调研、课题研究、统一审议等各环节，都通过各种方式邀请代表参与，充分听取意见和建议。二是充分听取民意，反映民声，推行开门立法。法规草案向社会公开征求意见已经成为常态，立法听证会已经有了进社区、小型化等多次尝试，人大网议日为多元利益群体充分、即时的发表观点提供平台。三是要善于吸收民智，真正地落实民意。交流不对等会有损人民群众的参与热情，损害其对立法民主的信任；信息不对称会诱发人民群众的抵触情绪，加剧社会上仍然存在的有法不依、执法不力的现象。为此，我们正在进一步研究积极采纳和及时反馈的有效措施，让社会公众“明明白白地守法”。

（四）强化执行性是提高操作性的重要保障

法规的执行是增强操作性的最终目标，是操作性的价值所在。监督法规的执行，是人大的神圣职责，也是维护自身权威的需要。首先，加强执法检查是最直接、最常用的方式。执法检查是人大监督工作的重要内容，除在常委会监督工作中安排对贯彻实施法律法规情况的执法检查、组织听取专项工作报告外，今年9月我们还首次探索开展了专题询问。其次，督促法规配套规范性文件的制定是立法工作的延续。与法规相配套的规范性文件，多数旨在细化行政领域的操作规程、明确专业领域的技术标准等，直接关系到法规的实施。上海于2007年对配套规范性文件的制定情况开展了监督检查，今年年初出台了《关于制定地方性法规配套规范性文件的试行意见》，并根据试行意见的要求对出台相关规定的情况进行了跟踪督促。此外，加强法制宣传是提升法规知晓度、营造守法氛围的需要。社会知晓度不够、守法意识淡漠等也是法规执行不力的原因之一。除了通过民主立法实现一定的宣传目的和及时公布法规的常规做法外，还应探索一定程度的公开常委会会议、召开新闻发布会等方式，进一步加大宣传力度，更好地营造懂法、守法的良好氛围。

以上思考，最终可以归结到一个“实”字：就是“实”事求是地选题，深入“实”际地做好调研，把握矛盾焦点的“实”质，真心“实”意地对待公众需求，扎“实”抓好法规的执行，从而确保法规取得“实”效。让我们以求真务实的态度，在进一步做好地方立法工作的征途上，为中国特色社会主义法律体系的不断完善贡献力量！