本溪市人大法制工作委员会

 

部门利益一向被认为是影响地方立法质量的一个重要因素。地方立法中部门利益主要表现在6个方面：一是以地方立法形式增设机构。一些行政部门为了达到增加行政编制和经费的目的，自行在内部增设机构，然后希望通过地方立法来增强新设机构的稳定性和权威性，使这些机构及其人员能够名正言顺。二是通过地方立法向部门所属企业或事业单位授权。一些行政部门，既想多揽权，又不愿履行与这些权力相适应的义务和职责，于是把一些琐碎的、本应由其自身承担的行政事务推给下属单位去办理，并以地方立法形式将这种行为合法化。三是以地方立法设立收费。使地方政府及其所属部门自定收费政策合法化。四是以地方立法设立不当处罚。对违法行为的处罚，偏爱罚款。五是在地方立法中简化行政责任。一些地方立法，给政府部门规定了很大的行政权力，但对政府部门及其工作人员责任的规定常常都是轻描淡写。六是通过立法实行部门或行业的垄断。一些部门在起草法规草案时，总是尽可能地将自己的管辖权力伸向相邻的部门，以求扩充部门权力。一是对共同拥有管辖权的问题，在立法时都试图将另一方排斥在外，或是有利则争，无利则推。如争管辖权、审批权、罚款权，而推卸责任和减少义务等。二是对社会改革实践中出现的一些新的行业在管理部门尚未明确的情况下，有关部门就通过地方立法先行夺取，使之既成事实。

地方立法中部门利益倾向的主要危害性在于：一方面，部门利益不可避免的引发权力寻租。在部门利益的作用下，公共权利变成为一些部门谋取私利的工具；部门利益会降低行政效率，造成部门之间的隔阂、政策冲突甚至相互指责和推诿；部门利益影响了地方立法的严肃性和权威性，影响人民群众对国家法律的理解和把握，不利于培养人民群众的守法自觉性。另一方面，地方立法中部门利益倾向也是重复立法的重要根源。为了突显某个部门或行业的重要性，方便本部门工作中查阅，在国家或省一级已经制订了有关的法律、法规的情况下，仍做出内容大体相同的规定，或者完全抄载。

一般认为，地方性法规主要由部门起草是地方立法中部门利益倾向的主要原因。据有关方面统计，目前我国80%的地方性法规草案由政府职能部门起草。形成这种状况的原因在于地方性法规草案由政府主管部门起草优势明显：因为地方立法解决的是地方性的具体问题，对这些具体问题，主管部门较之其他方面了解的更全面，掌握的情况更多，具有专业知识，资料齐全，组织起草法规草案较为便利，起草的内容针对性更强，有利于提高立法效率。这是目前其他起草方式难以取代的。因此，作为地方立法机关，现阶段研究克服地方立法中部门利益倾向的问题不能回避这个事实，必须从实际出发，既要充分发挥政府部门起草主渠道作用，同时也要克服这种起草方式带来的弊端，找出解决问题的出路。

首先，对部门利益要有一个全面客观的认识。部门利益是与整体利益相对应而言的。每个社会主体都有自己的利益，一个地区有本地区的利益，一个部门有本部门的利益。这种利益如果控制在适当合理的范围内，对于调动地区、部门的积极性，充分发挥自身的作用，保障和推动社会进步是非常有利的。但是，如果超出合理的范围，不适当地扩大本部门的权力，扩大本部门的可控制资源，热衷于设置行政许可、行政审批、罚款等职权，那么这种危害性也是很明显的。因此，在地方立法立法中，我们要分清部门利益中哪些是合理的、适当的，哪些是不符合公平、正义原则，可能损害其他社会主体利益的。对于合理的、适当的，有利于公正执法，维护社会秩序的内容，应当在立法中给以确认，对于有害的、不合理的部门利益的内容要坚决删除。

其次，坚持立法公开，保证公民最大限度地参与到立法过程中来。立法是否符合最广大人民群众的利益，只有交由人民群众来评价。立法公开制度能在一定程度上避免立法的部门利益倾向。因此，应当做到所有法规草案都要向社会公布，除了将法规草案公开外，还应将立法文档公开，即将有关立法草案说明及为立法目的而搜集的背景资料、审议草案的会议记录等公之于众，让广大公民就自己所关心的事项表示或陈述意见，以保障他们的民主参与，提高立法的透明度。

要广泛听取社会各方面的意见，特别要注意听取和征集人大代表、专家学者、法规相关人的意见。对关系人民群众切身利益的法规草案要适时举行立法听证会。要认真贯彻《立法法》要求，在立法过程中要充分听取群众意见，把立法过程变成广大公民参与和监督立法的过程，变成法规宣传教育的过程，变为民主制度化、规范化、程序化的过程，使法规具有更广泛的群众基础。

第三，加强立法监督，充分发挥统一审议的作用。统一审议是防范部门利益倾向，保障立法质量的一道重要闸门。做好统一审议工作，可以及时发现部门利益倾向的立法条款，防止“政出多门”，避免法律与法规之间以及法规之间相互矛盾，维护社会主义法制的统一，同时有利于正确贯彻立法指导思想，更好地遵循立法程序，完善立法技术。法规部门利益倾向问题，往往均是职能部门利用起草法规的工作之便形成的。因此统一审议机构要积极介入起草工作，加强对起草工作的指导，积极有效协调、平衡各种利益关系，以达到权力和利益的优化配置。对起草中出现的问题，应坚持原则，理直气壮地提出，并督促纠正。统一审议过程中，应抓住重点，针对本文开篇所述的地方立法中部门利益主要表现的6个方面进行重点审查，并坚持这样几个原则：一是草案的内客不得与宪法、法律、行政法规相抵触。对国家已有立法的，地方立法不得随意扩大或缩小法律、法规界定的权利义务范围，也不得增加、减轻处罚的种类、形式，变通法律责任，或对公民权力增加限制条件；二是法规之间必须互相衔接，保持一致。对同一类或相似的行为规范，不同法规条文要统一，不得相互矛盾或抵触；三是法规的内容也要注意与党的方针、政策相协调。不允许一些部门为了本部门利益通过立法改变一些政策的规定或钻政策的空子，造成法规与政策打架，扰乱管理秩序；四是要坚持权利义务平等原则。法律关系主体的权利义务的设置要合法、合理、全面，主管部门、公民、法人或其他组织的权利义务要对等，既要有保障权利义务的具体措施，也要有限制和约束的规定，防止法规只管管理相对人，不管管理者本人的不良倾向；五是涉及机构设置、人员编制、经费及主管部门内部工作方法、手段及制度等问题，不宜作为法规内容规定；六是主管部门各项权力规定要符合法律规定，切实可行，对主管部门颁发许可征、收费、罚款等的设置，要以相关的法律、行政法规为依据等等。 

第四，积极拓宽立法起草渠道，推进法规起草回避制度。政府部门主导地方性法规起草工作不可避免地为部门利益提供了直接的条件。拓宽立法起草渠道，建立法规起草回避制度可以改变这种态势。但是，拓宽立法起草渠道，建立法规起草回避制度并不是不再允许政府部门起草，因为这既做不到，也没有必要。拓宽立法起草渠道，建立法规起草回避制度只是对政府部门主导地方性法规起草工作的补充和制约。而且只能重点地选择涉及面广，利害关系重大的题目由人大有关机构或者委托政府部门以外的单位起草。实行法规起草回避制度，同样要借重有利害关系的部门，发挥其熟悉业务的优势，对法规案的起草予以积极配合，如提供真实资料、对法规起草机构提出的有关疑难问题予以答复等等。这样可以使立法规范更加平衡，内容更加合理，有利于法规的贯彻实施。

第五，切实加强干部队伍建设，不断提高他们的政治和业务素质。地方立法能否充分反映最广大人民群众的根本利益和意志，防止部门利益倾向，是否切实解决了本地方的重大问题，与立法工作人员的素质密切相关。近年来，随着我国民主法制建设的发展，民众民主意识的提高，地方立法逐渐从数量型向质量型的转变，那种显性的部门利益立法已经不多见了，但隐性的部门利益倾向仍然存在。因此，只有加强学习，提高自身素质，才能发现工整、规范的法规条文草案背后隐藏的部门利益，及时提出改进意见，使地方立法真正成为“公共立法”、“公正立法”。