沈阳市人大法制委员会

 

2000年3月15日，第九届全国人民代表大会第三次会议通过了一部具有里程碑意义的法律——《中华人民共和国立法法》，并于当年的7月1日正式实施。立法法是规范我国立法制度的基本法律，它的颁布实施对于完善我国立法体制，健全国家立法制度，规范立法活动，提高立法质量，保障和发展社会主义民主，维护社会主义法制统一，推进依法治国进程具有十分重要的意义。

立法法颁布实施十年以来，我市人大及其常委会以科学发展观为指导，正确把握和坚持立法法精神，不断探索地方立法规律，注重“五个坚持”，处理“五个关系”，积累了一些经验和认识。

一、注重“五个坚持”

（一）坚持在党的领导下发挥人大及其常委会立法主导作用的工作定位

中国共产党是我们国家的领导核心，人大事业、立法工作是党的事业、党的工作的重要组成部分，人大及其常委会在党的领导下，依法履行宪法和法律赋予的神圣职责。立法活动是人大及其常委会的重要职责、首要职责和“第一要务”，是将党的主张和人民的意愿通过法定程序转换成国家意志的活动，是国家的重要活动。地方人大及其常委会要行使好地方立法权，不断提高立法质量，维护广大人民群众的利益，就必须在坚持党的领导下，充分发挥自身在地方立法中的主导作用。人大及其常委会在立法中的主导作用主要应当体现在：一是在编制立法规划和计划中的主导作用。目前，许多地方性法规案都是政府以议案的形式提出的，提报立法项目的单位多是政府主管部门，以致于难免存在部门利益倾向。为了有效地克服部门利益，维护广大人民群众的合法权益，地方人大及其常委会应当在编制立法规划和立法计划过程中充分掌握立法选题立项的主导权，通过深入调研，根据地方的实际需要确立立法项目，编制立法规划和计划。二是在立法调研论证过程中的主导作用。调研是立法工作的基础，地方人大及其常委会只有在调研过程中掌握主动权，广泛听取社会各界意见，主动收集与立法有关的信息，深入调研，才能掌握第一手立法资料。三是在审议过程中的主导作用。审议法规草案是人大及其常委会的重要职能，而在审议过程中体现出自身的主导作用，则是出台一部高质量地方性法规的前提。人大及其常委会在审议过程中，对于提案人提交的法规案中具有浓厚部门利益倾向并明显有损于公民、法人和其他组织合法权益的内容，应当依法予以删除或修改。四是在法规实施后评估过程中的主导作用。公布后的地方性法规在实施中只有真正做到有法必依，执法必严，违法必究，才能发挥其应有的作用，而立法评估则是能够达到这一目的的手段。地方人大及其常委会作为立法主体，必须发挥主导作用，通过召开会议、深入社会调研和听取执法主体汇报等方式，对法规的实施效果进行评估，以检验该法规是否符合民意、符合社会发展规律和是否能够发挥其应有的作用，从而，在评估中发现存在的问题并找到解决问题的方法。

总之，地方人大及其常委会在发挥立法主导作用过程中要注意解决在一定时期和一定程度上所存在的提案人“提什么是什么”和“提什么审什么”的问题，以勤勉敬业、恪尽职守的态度依法履职，服务人民。

（二）坚持针对问题立法，立法解决问题，急需为先，管用有效的立法工作思路

地方性法规作为一种法律渊源，同其他法律渊源一样，具有着规范、调整各种社会关系的功能，对于促进当地经济、社会又好又快发展发挥着极其重要的作用。学习的目的在于应用，立法的目的在于管用。法治，是治国的基本方略，但不是唯一方略。在需要以国家强制力作为约束的社会生活领域，才有立法的需要；在能够以道德约束力调整的社会生活领域则不需要立法。正如彭真委员长提出的：“立法就是在矛盾焦点上砍一刀。”立法，不应当过度干预不需要也不应当由自己进入的社会生活领域，同时，必须及时对那些急需进行干预的社会生活领域中的社会关系进行调整。正因为如此，“针对问题立法，立法解决问题”的立法工作思路应运而生。地方立法需要而且应当对本行政区域经济和社会发展中的重点、难点、热点问题中的社会关系加以及时调整，为又好又快发展提供立法支持和法制保障；需要而且应当对本行政区域内涉及维护人民群众合法权益的难点、热点、重点问题的社会关系予以及时调整，为表达人民诉求，维护合法权益，提供立法支持和法制保障。

在立法法颁布的十年来，我市围绕全市中心大局，围绕广大人民群众所关注的热点、难点和重点问题，在立法工作中科学立项，深入调研，广泛听取各方面的意见。为了打造环保模范城，我们制定出了《沈阳市环境噪声污染防治条例》和《沈阳市危险废物污染环境防治条例》，修订了《沈阳市大气污染防治条例》和《沈阳市水污染防治条例》等法规；为了维护人民群众合法权益，我们制定出了《沈阳市社会保险费征缴条例》、《沈阳市城市供水用水管理条例》和《沈阳市工会劳动法律监督条例》等法规；为了创建国家森林城市，我们制定出了《沈阳市城市绿化条例》和《沈阳市林业建设保护条例》等法规；为了“一宫两陵”申报世界文化遗产，我们制定出了《沈阳市故宫、福陵和昭陵保护条例》；为了实现我市经济、社会又好又快发展，我们制定了《沈阳市专利促进条例》，修订了《沈阳市科学技术进步条例》等在内的一系列地方性法规，这些地方性法规都为实现我市大局目标提供了立法支持和法制保障。在近年的地方立法工作中，我们坚持发挥人大及其常委会的主导作用的工作定位，坚持“针对问题立法，立法解决问题”的工作思路，以急需为先、质量为上、管用有效作为工作准则，针对在调查研究中发现的我市存在的诸如物业管理不规范、城市养犬扰民、污水处理工作亟待加强和统筹城乡绿化等广大人民群众反映比较强烈、迫切需要解决的问题，在编制年度地方立法计划时，主动提出立法建议，并多次召开由市人大法制委、市人大常委会法工委、市政府法制办和市政府有关部门参加的启动立法项目协调会，确保立法建议尽快成为正式立法项目；组织召开立法起草调度会，并深入法规草案起草单位对起草的情况进行调研，与起草单位反复协商、修改，几易其稿，确保法规草案能够及时提请人大常委会审议，为《沈阳市物业管理条例》、《沈阳市养犬管理条例》、《沈阳市水污染防治条例（修订）》和《沈阳市城市绿化条例（修订）》等几部由人大代表提出的立法建议项目最终进入立法程序打下了坚实的基础。坚持针对问题立法，立法解决问题的工作思路，更好地体现了人大及其常委会在立法工作中的主导作用，有力地推动了地方立法工作的开展。

（三）坚持科学立法、民主立法、依法立法、和谐立法的理念

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”由此可见，科学立法、民主立法是立法工作的指导思想，地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其制定、修改和废止的过程也必须要坚持这一原则。

坚持科学立法，要求地方人大及其常委会必须始终坚持从实际出发，遵循客观规律，在制定地方性法规过程中注意科学地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，科学地规定国家机关的权力与责任，严格依照法定的职权和程序进行立法。坚持民主立法，要求立法机关必须坚持立法过程民主化，将立法活动建立在民主的原则上，在程序上最大限度地保证广大公民参与立法，在立法过程中体现人民的意志和要求，确认和保障人民的利益，注重维护公共利益与维护公民、法人和其他组织合法权益的统一，而不只是反映和保护个别部门个别地方的意志和利益。为了真正实现科学立法、民主立法，我们坚持做到以下几点：一、以区、县（市）人大常委会为平台，充分听取社会各界群众对立法的诉求、意见和建议，提高立法的民主化程度。二、通过组织立法顾问、立法顾问单位和立法咨询委员会委员进行研究论证，充分听取专家、学者对立法的意见和建议，提高立法决策的科学化程度。三、通过新闻媒体等渠道，充分听取社会公众对立法的意见和建议。四、通过召开座谈会、论证会等形式，充分听取政府有关部门和单位对立法的意见和建议。五、通过听取人大各专门委员会对立法的意见和建议，充分发挥人大各专门委员会在地方立法中的作用。我们通过采取以上各种措施，不断拓宽公众有序参与立法的渠道，调动了广大人民群众的参与立法的积极性，进一步提高了地方立法科学化和民主化程度，使社会各界能够充分表达自身的诉求并在立法过程中加以解决，从而，为提高地方立法质量，使地方性法规在维护我市社会稳定、推动和谐社会发展的过程中发挥重大作用奠定了坚实的基础。

（四）坚持维护法制统一与突出地方特色的立法工作原则

立法法第六十三条第二款规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”这一条提出了地方立法的重要原则：既要维护国家的法制统一，确保地方性法规不与上位法抵触，又要充分发挥地方立法在保障、促进地方各项事业健康发展中的积极作用，突出地方立法中的地方特色。

首先，坚持“不抵触”原则是保障法制统一的前提。我们认为，“不抵触”原则是指，较大的市制定的地方性法规除了不得做出与上位法的条文相抵触的规定外，还不得与上位法的基本原则和基本精神相抵触。“不抵触”的实质是地方性法规必须合乎国家法律的基本原则和精神，朝着发展民主、健全法制的方向去发展、补充、增添、延伸、完善。其次，坚持突出地方特色则是地方立法的灵魂。 我国是一个幅员辽阔的大国，各地发展很不平衡，上位法只能解决最基本最主要的问题，不可能规定得太细。因此，需要地方人大及其常委会根据本地的具体情况制定地方性法规，在地方立法中突出地方特色。第三，维护法制统一和体现地方特色是对立统一的。法制统一不排除地方特色，地方特色不违背法制统一，只有将两者结合起来，才能够制定出高质量的地方性法规。

在实际工作中，我们注意做到以下几点：一、坚持依法立法。在地方立法过程中，我们依据立法法的相关规定，在立法调研、立项、起草、审议、报批等环节中严格对照上位法，进行合法性审查，维护国家法制的统一。在设定法律责任时，认真按照行政处罚法的规定，明确执法主体；在上位法规定的范围内严格限定处罚的行为、种类和幅度，尽量缩小行政处罚的自由裁量权。二、强调突出地方特色。注重在反映我市的特殊情况和实际需要上下功夫，力求法规简洁明了、有的放矢，增强针对性和可操作性。对于实施性的地方性法规，重点对上位法进行必要补充和具体细化，努力做到不重复上位法，力求符合实际情况和具体需要，体例上不追求大而全，需要几条就规定几条，力争使法规具有鲜明的地方特色。三、注重地方性法规清理工作。随着社会的不断进步、上位法的不断出台和修改，我市一部分现行有效的地方性法规存在着与上位法抵触和不适应实际需要的情况。对此，我们始终坚持把修改或废止地方性法规与新制定地方性法规放到同等重要的位置。本届以来，我们共修订了5部、修正了1部、废止了7部地方性法规。由于我市地方性法规主要集中在城乡建设方面，因此，去年年初，我们集中时间，通过深入市政府各有关部门，重点了解部分现行有效的城乡建设方面地方性法规的执行情况，形成了我市城乡建设地方立法及其实施情况的调研报告，提出了相关地方性法规清理的意见和建议。通过深入研究和梳理，进一步明确了今后清理工作的目标，拟定了清理时间和步骤，提请常委会主任会议研究确定，并纳入2010年立法计划，适时启动审议程序。通过以上措施，使我市的地方性法规既维护了国家法制统一，又突出了地方特色，更加符合我市实际，具有可操作性。

（五）坚持“立、改、废”并重，制定与清理两手抓，不断完善法规体系的工作格局

立法法实施十周年以来，我市地方立法做了大量富有成效的工作，为维护我市改革发展稳定大局，推动我市经济社会发展，保障广大人民群众的合法权益做出了贡献。但是随着社会的不断进步，新生事物层出不穷，市场经济活动日新月异，特别是随着我国加入世界贸易组织和行政许可法的出台，我市近几年对现行有效的地方性法规进行了大规模的清理，对其中一些与上位法抵触、不符合WTO规则、行政许可法规定和已不适应我市实际情况的地方性法规进行了修改和废止，坚持“立、改、废”并重，制定与清理两手抓，始终坚持把修改或废止地方性法规与新制定地方性法规放到同等重要的位置。

自立法法实施以来，到2010年9月底，我市人大常委会做了大量的法规清理工作，其中修订8部，修正11部，废止22部，保证了我市现行有效地方性法规与立法法、WTO规则和行政许可法的规定相符合，能够适应我市社会发展的需要。特别是本届以来，我们对我市现行有效的46部地方性法规进行了全面清理。2008年，我们召开了地方性法规清理工作会议，下发了文件，对清理工作作出了部署，在各法规相关部门自查的基础上，进行了综合分析和研究，提出了初步清理意见。2009年，我们继续深入开展法规清理，修正了1部、废止了5部地方性法规，从而进一步维护了国家法制的统一。特别是结合市人大常委会组织开展“三深入”活动，我们集中一个月的时间，通过深入市建委、房产局、规划局、环保局、城建局、交通局、劳动局等部门，重点了解《沈阳市道路客运市场管理条例》、《沈阳市城市规划管理条例》、《沈阳市建设工程监理条例》、《沈阳市大气污染防治条例》、《沈阳市水污染防治条例》、《沈阳市城市排水管理条例》和《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》等法规的执行情况，形成了我市城乡建设地方立法及其实施情况的调研报告，提出了相关地方性法规清理的意见和建议。今年，我市人大常委会按照全国人大常委会法工委下发的《关于做好地方性法规清理工作的意见》的要求，通过深入研究和梳理，进一步明确清理工作的目标，适时将修改《沈阳市机动车维修市场管理条例》、《沈阳市节约能源条例》、《沈阳市城市绿化条例》、《沈阳市水污染防治条例》、《沈阳市道路客运市场管理条例》和《沈阳市社会保险费征缴条例》等6部地方性法规作为正式项目列入今年的地方立法计划。我们通过采取以上措施，将我市现行有效的地方性法规中不符合上位法、WTO规则和行政许可法的规定，不适应实际情况的内容予以修改和废止，从而，进一步提高了我市的地方立法质量，为推动我市依法治市进程提供了立法保障。

二、处理好“五个关系”

（一）正确处理党的领导作用、人大主导作用和政府基础性作用的关系

包括地方立法在内的立法活动，是国家活动，是国家的政治活动。党的领导作用体现着根本性。党是国家的领导核心，党对立法工作的政治领导是立法活动坚持正确政治方向的根本保证。

人大及其常委会的主导作用体现着主体性。人大及其常委会是权力机关，是立法机关，立法工作是人大及其常委会的基本工作、首要工作、是“第一要务”，是宪法和法律赋予的神圣职责。

政府的基础性作用体现着前提性。政府是地方性法规案的提案人之一，没有议案的提出，就没有立法的启动。而且，政府及其职能部门还是法规的实施主体，所以，其基础性作用尤其重要。

党的领导作用、人大及其常委会的主导作用和政府的基础性作用的有机结合，使立法活动能够有效地良性运转。

（二）正确处理好人大及其常委会审议、有关专门委员会审议和法制委员会统一审议的关系

人大及其常委会的工作方式主要是审议，特别是立法活动过程主要在审议之中。

常委会的审议是主体性、权威性的审议。法律赋予立法权的载体是人大及其常委会，人大及其常委会是具有法律权威的立法主体。

有关专门委员会的审议是辅助性、参谋性的审议，为了提高常委会审议水平，保证立法质量，为常委会组成人员在审议过程中提供服务，有关专门委员会应当发挥好“专”的作用，当好参谋、助手。

法制委员会的统一审议是立法法规定的一项立法制度，也属于辅助性、参谋性的审议，但不能等同于有关专门委员会的审议。它是保证立法质量，保证法制统一的一项法定制度。法制委员会应当发挥好“统”的作用，为常委会的立法审议当好参谋、助手。

应当强调，在各种审议环节中，没有谁高谁低之分，只有分工不同，应当理性、严谨、科学地依照法律的规定施行。

（三）正确处理好法制统一和地方特色的关系

这个关系是由我国的国情决定的。我国是单一制国家，不是联邦制，只有维护法制的统一和尊严，才能维护国家的统一和人民的团结。同时我国又是一个幅员辽阔，人口众多，地区发展不平衡的国家，必须充分调动地方的主动性和积极性，才能不断推动各地区的竞相发展。维护法制统一和体现地方特色是对立统一，相辅相成的。法制统一不排除地方特色，地方特色不违背法制统一，特色在生活中，在实践中，需要我们去发现、去探索、去创造，去撷取。只要“立法人”以爱党爱国爱民之心从具体情况和实际需要出发，特色就会应运而生。

（四）正确处理好科学立法和民主立法的关系

归根结底，科学立法就是要以科学发展观为统领，做好地方立法工作；就是要科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，科学合理地规定国家机关的权力与责任，科学合理地规定法律责任。科学立法是一个质量概念，要求所立之法是良善之法。民主立法就是要求认真贯彻党的群众路线，中华人民共和国的一切权力属于人民，首先就是立法权。虽然我国现行宪法规定了“代议制”，但也应当充分开辟使广大人民群众有序参与立法活动的渠道，做到开门立法，使人民群众的诉求得以充分表达。

因此，科学必须民主，民主保证科学。

(五)、正确处理好保护、促进和规范的关系

保护、规范、促进是地方立法的三个主要职能。保护就是公民权益保护。保护公民、法人和其他组织的合法权益，是我国法律制度的基本点，是立法宗旨的基本方面。涉及到行政机关的权力与公民、法人和其他组织的合法权益之间的关系，首先考虑的是保护公民、法人和其他组织的权利。规范就是规范行政行为。规范行政机关的管理行为，支持行政机关有效地进行行政管理，也是为了使整个社会更加规范、有序，以维护全体人民的工作和生活秩序，保障全体人民的合法权益。规范行政机关的管理行为，是为了防止和克服部门利益侵犯公民利益，是为了防止和克服“以权谋私”的倾向，是为了建设“法治政府”，打造法治社会。促进就是促进事业发展，通过立法规范社会秩序、市场秩序，用法制的办法促进社会和谐、推动经济发展。在特殊的领域采取特殊的政策，并以法规的形式固定下来，以促进这一领域的快速发展，进而促进经济社会又好又快发展，这就是法律法规的促进职能。