大连市人大法制委员会主任委员

      大连市人大常委会法制工作委员会主任  陈正祥

 

以科学发展观为统领，健全和完善科学立法机制，必须重视和加强制度建设，创新工作思路，完善工作规则，从机制上保证地方立法的质量。结合我市地方立法实践，本文仅就健全和完善科学立法的机制，谈几点粗浅的认识和理解。

一、建立和完善立法选项制度

编制立法规划和计划是地方立法的一项基础性工作。科学合理地选择立法项目可以整合立法资源，避免重复立法和分散立法，增强立法计划的实施效果。

（一）重视立法预测。立法预测是科学合理设定立法项目的前提条件。做好这项工作，就能够减少编制立法计划的无序和盲目性。我市在立法预测方面主要采取三种方式：一是把握上位法的立法进程。通过编撰法律法规汇编的形式，即每年将国家和省新颁布的法律法规和地方性法规整理、分类，汇编成册，印发常委会组成人员、各专委会和政府法制办等部门。二是了解立法动态。将全国人大常委会、国务院五年立法规划项目和年度立法项目及省人大的年度立法项目，以立法简报的形式向常委会组成人员和人大各专门委员会、政府法制办予以通报。三是掌握地方立法的需求。根据“拾遗补缺”、“配套实施”的原则和本地的实际需要，寻找立法空间，制定和调整年度立法计划。2006年，国务院拟出台《烟花爆竹安全管理条例》，而《大连市烟花爆竹安全管理规定（修订草案）》业已列入当年立法计划，但考虑到国务院的条例草案已涵盖了安全生产监督的内容，为维护法制统一原则，我市及时将修订项目改为废止项目。充分发挥科技中介机构的作用，促进科技成果转化是国内发达城市正在研究的课题。我市在掌握了国内有的城市拟通过立法予以规范科技中介服务机构的信息后，加快立法的步伐，并先于全国各地率先出台了《大连市促进科技中介服务发展条例》，这对促进我市的科技发展，提升科技含量，创造良好科技发展环境产生了积极的影响。

（二）坚持立法选项标准。要重视立法必要性、合理性和可行性的研究。在立法合理性上，要着重考量立法的目的、配套的制度设计、权力与责任、权利与义务的对等。同时，要权衡国家、集体和个人三者利益，妥善处理眼前与长远、局部与整体利益的关系。在立法的效能和可行性上，要着重考虑与经济社会发展相协调，解决影响和制约经济社会发展的深层次问题。在此基础上，才能科学地做好编制立法规划和年度立法计划工作。在具体工作的把握上，要做好四个方面工作。一是要做好选题立项工作。处理好法规数量与质量的关系，不求立法的数量，而应侧重法规的质优。二是从实际出发，按照突出重点、急需先立的原则，将那些必要性、可行性较强，各方面意见又较为一致的项目列入立法规划或者年度立法计划。如，今年我市在编制2010-2012年立法规划时，在充分调研论证的基础上，适时将循环经济促进、港口条例、城市供热、客运出租车管理、环境保护、科技进步、高新园区管理、城市供水用水等十几件条例列入常委会审议项目。三是对那些条件尚不成熟的项目，由有关部门调研论证，待条件成熟时再列入常委会审议项目。四是处理好稳定性与变动性、前瞻性与阶段性的关系，坚持立、改、废并重，将新立、适时修改、废止不适应经济社会发展需求的法规一并纳入立法计划。

（三）完善立法选项制度。成功的经验，只有上升到制度的层面，才能更好地指导实践。结合我市多年编制立法计划的经验，在借鉴兄弟省市人大经验和做法的基础上，我市制定了《大连市人大常委会年度立法计划编制及实施办法》（以下简称《办法》），《办法》对立法项目的征集和申报、立项条件和标准、编制立法计划程序及立法计划实施中的督办落实等都作出具体规定，突出了必要性、可行性和条件成熟急需先立的原则，保证了我市立法规划和年度立法计划编制工作规范有序地进行。

二、建立和完善法规起草机制

如果确定立法项目标志着地方立法的启动，那么抓好法规起草则是把守法规质量的重要关口。制定“良法”应当摆脱利害关系的影响，即凡是与法规有直接利益关联的部门、团体都不应在法规起草阶段对法规的内容享有绝对的“话语权”，否则，利害关系人有可能将自身的利益融入到法规条文中。当前，法规起草渠道相对单一，绝大多数法规是由政府部门负责起草的，不可避免地带有部门的利益倾向。因此，克服这种弊端在法规起草环节须加强以下两方面工作：

（一）建立联合起草法规模式。拓宽起草渠道是防止部门利益，提高法规质量的有效途径。实践中“专家立法”、“委托立法”等法规多元化的起草方式，已成为当前的一种趋势。如，2007年我市制定的《大连市海域使用管理条例》就是委托大连海事大学法学院专家组拟定初稿的，是我市地方性法规起草多元化的有益尝试。另外，“招标立法”等方式也应该积极探索和实践。笔者认为，当前较为可行的方式就是建立联合起草的机制，即由政府行政主管部门、政府法制办、人大相关专委会、法制委员会以及专家学者共同组成起草小组。这种方式，可以在立法的起始阶段就为不同利益群体提供表达诉求的平台，有利于平衡各方利益，并对行政权力加以限制和制约，进而提高起草法规的质量。

（二）发挥人大的主导作用。地方立法权是人大及其常委会最基本，也是最根本的一项职权。因而人大及其常委会应当在制定地方性法规中发挥主体地位和主导作用。目前，自主起草或以人大作为法规提案人的法规数量还过少，这与人大及其常委会在地方立法中的主导作用是不相适应的。解决这一问题，首先要适当增加自主起草法规草案的数量。如，我市2002年由主任会议作为法规提案人起草了《大连市人民代表大会常务委员会、讨论决定重大事项的规定》；《大连市城市供水用水管理条例（修订草案）》是由人大专委会作为法规提案人，主持修订的法规；《大连市老年人保护条例》也是由人大常委会自主起草的先行性立法，并为国家《老年人权益保护法》提供了有价值的参考。其次，应当加大提前介入的力度。相关的专门委员会和法制委员会应当从法规起草之初就介入起草工作，并对法规的基本原则、框架结构、制度设计及规范的主要内容达成共识，减少行政权力对地方立法的干预和影响。对有争议或者难点问题，相关专委会和法制委员会还应当进行深入的调研论证，并为常委会组成人员审议法规时提供有价值的参考意见。第三，应当充分发挥人大代表和常委会组成人员的作用。人大代表来自各行各业，代表着不同利益群体，征集立法项目听取人大代表意见，审议法规请人大代表列席常委会会议，并将他们的意见或建议吸纳到法规草案中。这样做可以发挥代表的主体地位作用，有利于反映人民群众的意见和主张。常委会组成人员则是法规草案审议的主体，来自各个方面、各条战线，不仅具有话语权，更享有表决权。充分尊重并吸纳他们审议法规时的意见，对提高法规审议质量和水平将起决定性作用。

三、改进和完善法规的审议机制

审议权是地方立法的核心环节，审议质量的高低，直接关系到立法的效率和法规的质量。提高地方性法规的审议质量，不仅需要提高常委会组成人员、专门委员会组成人员的法律素养，以达到提高审议水平的目的。同时，还要严格审议程序，突出审议重点、有层次地抓好各个环节的审议工作。

（一）突出常委会审议重点。常委会的一审要围绕法规案的必要性、法规的内容、结构和制度设计是否合理来把握。常委会二审时，要围绕法规案的重点、难点问题，包括原则性分歧意见来进行。法规案条件成熟，各方面意见比较一致的，经两次常委会审议后将即交表决。但审次制度要服从审议质量，重要的法规案，如果常委会组成人员二审时仍有分歧意见，则可以进一步论证，达成共识后，三审表决通过。为切实提高审议法规的质量，充分发扬民主，审议方式也应有所创新。如，我市人大常委会目前审议法规时，采用分组审议方式，其特点是组成人员可以充分地发表意见。但也可以采取联组会议的方式，即将分组审议时的不同意见，在联组会议上交流，通过深入的讨论，消除分歧，统一思想，达成共识，提高常委会审议法规的效率。

二是重视发挥人大专门委员会在法规审议中的作用。初审专委会和法制委员会虽然职责不同，其作用不可低估。初审专委会应当充分发挥专业优势，提出有针对性的审查意见，把好初审关。法制委员会要切实履行统一审议职能，通过前伸后延的工作机制，重视研究常委会组成人员及各方面的意见，提出既符合立法宗旨，又能为各方接受的审议意见。人大专门委员会只有将前期调研论证工作做细，常委会审议期间有争议问题进一步论证，并提供充分的事实依据，才能有助于常委会组成人员统一认识，保证法规案的表决通过。

四、健全完善立法的沟通协调机制

一件法规从立项、起草、论证到审议以至最后表决通过，需要经过若干个环节。因此，加强沟通、协调十分关键。协调本身就意味着利益主体间的支持与谅解，甚至必要的博弈与妥协。

（一）开好三个会议。总结我市的实践，主要开好“三个会”：一是立法工作联席会。由法工委牵头，相关专委会、政府法制办主要领导参加。每年从第四季度开始，逐一听取政府起草部门对列入年度立法计划的论证项目的汇报，为编制立法计划草案打好基础。二是立法工作协调会。在协调会前，法制工作机构要反复听取政府法制办、各相关专门委员会对立法项目的意见和建议。在立法计划项目基本确定、各方意见较为一致的基础上，召开政府法制办、相关专委会、法制工作委员会负责人参加的立法工作协调会，在统一思想的基础上，再将立法计划草案提请主任会议讨论通过。三是立法计划落实会。立法计划一经确定，应当及时召开由人大各相关专委会、政府法制办、法规起草部门等参加的立法计划落实会，有助于强化责任意识，形成可操作的立法进度时间表。

（二）理顺三个关系。一件法规的顺利出台是各个方面共同努力的结果。因此，必须加强相关部门的配合，理顺好“三个关系”。一是理顺与政府相关部门的关系。法制办是政府的法制综合部门，也是政府提请人大常委会审议法规的把关部门。政府起草部门对法规草案规范的内容情况熟悉。为此，常委会立法工作机构在项目征集阶段，要认真听取政府相关部门的意见；进入审议程序后，专委会初审、法制委员会统一审议、常委会审议时都应邀请法制办和政府有关部门列席会议，充分表达政府的意见。二是理顺专门委员会之间的关系。法制委相对于其他专委会来说，拥有熟悉法律和立法技术的优势；而相关专委会则具有熟悉专业和把握实际情况的优势。因此，发挥“统”与“专”的各自优势，做到优势互补，才能协调统一。专委会审议法规时，法制委工作人员要介入；法制委统一审议时，也要请专委会同志参加，以便共同为提高立法质量而努力。三是理顺同省人大法制委的关系。取得省人大法制委的支持，尊重省人大法制委对法规草案的指导意见，有利于统一常委会组成人员在原则问题上的分歧，提高法规草案的质量。重大问题还应当主动到省人大请示汇报。如《大连市住房公积金管理若干规定》，常委会审议时出现分歧意见，法制委员会主动赴省，当面向省人大法制委员会专题汇报，达成了共识，保证了该法规的顺利出台。

健全和完善科学的立法机制，还要健全和完善公众有序参与立法活动的机制，法规的宣传机制，法规后评估机制及法规清理机制等。只有健全和完善科学立法的体制与机制，加强规范化、制度化建设，才能适应科学立法民主立法的要求，进一步提高地方立法的质量与水平。