哈尔滨市人大常委会法制工作室

 

随着中国特色社会主义法律体系的建立和形成，我国立法将进入一个新的阶段，面临的一项最主要任务就是如何使这个法律体系更加科学和完善。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的组成部分，同样面临着如何积极适应新形势的需要不断与时俱进的问题。

中国特色社会主义法律体系形成和构建社会主义和谐社会的新形势，给地方立法提出了新的更高的要求，也对地方立法工作产生一系列具体的影响，立法理念、立法重点、立法机制、立法工作方式等必将随之发生变化。

一、牢固树立以人为本的立法理念，坚持立法为民的价值取向

近年来，各地在立法中都比较注意立法理念的转变，用科学发展观指导立法，注重以人为本，但法是管理工具的观念在一些人头脑中还有很深的影响。在新形势下，特别是适应构建和谐社会的需要，要求我们必须进一步转变观念，坚持人民利益至上，牢固树立以人为本的立法理念，坚持立法为民的价值取向，把维护和实现最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，准确把握人民群众的共同愿望，妥善处理各种利益关系，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，着力保障和改善民生，实现多元社会结构有序化，为实现人的全面发展和构建和谐社会提供法律支持和保障。

地方立法坚持以人为本和立法为民，首先应以尊重和保障人权为目标，正确把握和处理公权与私权、权力与责任、管理与服务的关系，切实防止利益部门化和部门利益法制化对公民合法权益的侵害。构建和谐社会反映了以人为本的本质要求，它要求尊重人、体现人的价值，最广泛地调动人的积极性和主动性，从而激发社会的活力。这决定了尊重和保障人权应当成为地方立法价值观念的基本内容。“尊重和保障人权”也是一项宪法原则，地方立法贯彻这一原则，关键是要注重规范国家机关行使权力的内容和程序，坚决反对以公共权力侵犯公民权利。过去，地方立法比较注重强化公共权力和公民义务，而在防止权力滥用和保障公民权利方面规定不够，实践中往往执法部门权力大、责任小，处罚多、服务少，而对相对人的权利却重视、保障不够。现阶段，地方立法要妥善解决权利与权力的协调性问题。一是要注意从义务型立法向权利型立法转变。要以公民权利为本位，以尊重和保障公民权利为优先选择，在任何时候都要从人民的根本利益出发，把广大人民群众的积极性引导好、保护好、发挥好，这是新时期地方立法妥善解决权利与权力协调性问题的重要内容。二是要注意从管理型立法向服务型立法转变。当今社会，政府的合理定位至关重要，它既不能越位，又不能缺位、错位。在立法时，要适应行政管理体制改革和政府职能转变的要求，既要支持行政机关依法行政，给予行政机关必要的行政权力，以确保行政管理的有效运转，又要明确行政机关的责任，将行政机关的服务义务明晰化、具体化，同时对行政权力给予规范、制约和监督，建立起公正合理、设置科学、程序严格、制约有效的权力运行机制，实现权力与责任的统一，确保公民的合法权利不受侵害。

地方立法坚持以人为本和立法为民，其次应以促进社会公平正义为目标，妥善处理和协调各种利益关系，使多元社会结构实现制度化和规范化。社会公正是社会文明进步的重要标志，也是和谐社会的核心价值取向。在一个利益多元化社会中，公民利益与国家利益之间、平等权利主体利益之间的冲突与失衡是必然的，法是平衡各方利益的有效核杠杆。地方立法应以公平正义为价值取向，通过法律规范体现和维护社会公平正义，避免社会利益之争的激化，使各个阶层共享社会发展进步的成果，关键在于妥善处理和协调各种利益关系，将利益主体间的冲突与失衡控制在合理范围内，在全社会形成合理的利益格局。一是地方立法不能滥用“社会公共利益”以限制公民权利。社会公共利益与公民利益在本质上具有一致性，但这并不意味着社会公共利益绝对地优于个人利益。任意地将社会公共利益作扩大化解释导致不尊重公民基本人权的做法，是不符合现代法治观念的。二是地方立法还应注重对人权的全面保障，对平等权利实行兼顾原则。长期以来这一问题并未引起足够的重视，处理得也不够好。地方立法理应对多数人的利益加以保障，但又应兼顾到少数人群的利益，要注重对各方面利益的均衡配置，在少数服从多数的同时，尽量作到多数尊重少数，而不单纯以牺牲某部分人的权益为代价。

二、着眼于服从并服务改革发展稳定大局，保证立法与经济社会协调发展相适应

地方立法涉及社会主义物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设和生态文明建设的各个方面，关系到本地各项事业的发展。新形势下做好地方立法工作，必须站在全局发展的高度，进一步拓宽视野，围绕中心，服从并服务改革发展稳定大局。在立法选项上坚持统筹兼顾原则，既要集中力量，突出立法重点，也要合理配置立法资源，兼顾其他，把社会关注、群众关心和经济社会发展迫切需要解决的热点、难点问题作为立法工作的重点，从法律制度上促进和保障经济社会各项事业相互协调和可持续发展。当前，地方立法应把握时代特征，着重抓好三大重点，即：以改善民生为重点的社会领域立法，以加快经济发展方式转变为重点的促进调整优化经济结构立法，以保持经济平稳发展为重点的经济领域立法。一是大力加强以改善民生为重点的社会领域立法。可以围绕教育医疗、劳动就业、住房交通、社会保障、食品安全、饮用水安全等关系民生、群众普遍关注的问题，以及弱势群体、特殊群体权益保护等，加快社会立法，进一步提高社会立法在地方立法中的比重，做到经济立法与社会立法并重，有效弥补地方立法在社会利益平衡方面的缺陷，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障。二是大力加强资源节约和环境保护方面立法。可以围绕发展循环经济、促进资源综合利用、节约能源、清洁生产、生态保护补偿，土地利用规划、风景名胜区保护、森林和湿地保护、节约用水、地质灾害防治等方面进行立法，促进节约型和环保型社会建设，改善城乡人居环境。三是大力加强促进地方经济发展方面的立法。可以围绕建立和完善现代企业制度、深化企业改革、培养市场体系、发挥市场机制作用、扩大开放、发展高新技术、推进科学技术进步、知识产权保护、风险投资、企业信用征信和中介服务组织等方面的立法，促进地方经济领域改革的不断深化和社会主义市场机制的不断完善。此外，还要兼顾其他，如围绕保障农业和农村经济发展、促进“三农问题”解决、建设社会主义新农村等方面立法；围绕加强城市规划和建设、提升城市管理水平、建设现代化城市等方面立法；围绕推进政府职能转变、构建服务型政府、保持社会安定；围绕民主政治建设等方面立法。

新形势下，地方立法机关在拓宽立法领域，加强新法规制定的同时，还要更多地关注现有法规的修改完善，将修改和废止法规与新立法规统筹安排，适时对现有法规进行清理，清理的重点应放在与经济社会发展不相适应、与国家法律法规不相一致或者抵触、地方性法规之间不相协调或者操作性不强等突出问题上。通过法规清理，维护法制的统一，促进法规的和谐。

立法作为一种社会公共资源，和自然资源一样，是有限的，有一个有效利用的问题。当前，在加强立法的同时，还要注意避免过度开发立法资源，防止“繁法扰民”和对经济社会生活的不当干预。地方立法机关要树立法律生态观，自觉加强对法律生态的保护，一方面严格控制立法计划，在确定立法项目时，不仅要看重要性，还要看必要性和可行性，加强论证，防止 “大干快上”、“多多益善”；另一方面要破除“法律万能”的观念，不能靠立法包打天下，保持立法必要的边界，做到有所为、有所不为。对属于中央立法权的事项绝对不能涉及，对可以通过道德规范、习惯规则、市场机制等其他社会规范自律解决的问题也不能介入，为经济社会的自由、活跃发展留下应有的空间。

三、不断创新立法机制，把科学立法民主立法贯穿立法全过程

科学立法、民主立法是地方立法的一个基本要求，也是提高立法水平、保证立法质量的重要方法和手段。近年来，各地在科学立法、民主立法方面做了许多努力和尝试，取得了可喜的成绩。但在新形势下，为提高立法质量，适应立法“精、细、化”的需要，仍需进一步完善机制、创新方式，把科学立法和民主立法贯穿地方立法工作的全过程，充分发挥地方立法对于构建和谐社会的重要作用。

首先，把科学立法贯穿于地方立法工作的全过程。科学立法是实现立法资源优化配置的关键。立法是否科学，主要应当通过立法程序的设计和制度安排来解决，使科学性在立法的各个环节和具体制度中得到落实。在这方面，有许多成功的经验值得总结，也有一些做法需要改进和完善。例如，立法计划编制存在随意性，确定立法选项时缺乏严密的科学论证；立法审议程序安排不科学，审议时间难以保证，审议组织形式单一，缺乏辩论和沟通；立法表决形式不合理，采用整体表决的方式，不能充分反映表决者的意愿等。坚持科学立法，要切实把握好以下几点：一是科学确定立法项目。要完善立法规划项目库，对项目库实行动态管理，根据经济社会发展的实际需要，适时调整立法项目。要做好年度立法计划制定工作，努力实现年度立法计划同本地改革发展稳定的重大决策有机结合，合理控制年度立法数量。随着中国特色社会主义法律体系的形成，地方立法要注重实施型立法，优先抓好法律配套规定的制定，确保法律的有效实施。要对立法项目的必要性、可行性加强论证，重点审查法规调整的对象、执法主体和管理部门是否明确，法律责任是否清楚，重大问题是否得到解决等，从源头上把好质量关。二是不断完善法规起草机制。进一步拓宽法规的起草渠道，逐步建立开放的、多元的法规起草机制，加大人大自己起草和委托起草数量，改变政府主管部门独家起草局面。起草部门或单位应通过多种形式组织有关方面共同参与，认真听取并研究各方面的意见和建议，集思广益。三是切实把握法规草案审议的关键环节。要发挥好有关专门委员会、常委会工作机构的优势，做好法规草案的初审工作，为常委会审议法规严把第一道关。组织好常委会组成人员对法规草案深入实际的立法调研和集中审议，及时为常委会组成人员提供相关资料，合理安排审议时间，使常委会组成人员能充分发表意见。在分组会议审议的基础上，实行联组会议、全体会议审议程序，通过联组会议或全体会议的审议，使立法中的焦点、难点问题，真正得到公开、充分的讨论。四是改进立法的表决程序，建立个别条款提前表决的制度。凡是审议过程中常委会组成人员有重大分歧的条款，应当先表决这些有争议的条款，然后再就整个法规草案进行整体表决，以此真实反映常委会组成人员的意愿，增强法规内容的科学性、合理性。五是积极开展执法检查和立法后评估工作。开展执法检查和立法后评估，有助于了解和掌握法规执行的实际效果，客观地评价法规的社会效益，检验法规质量。特别是定期选择有代表性的地方性法规开展立法后评估，对法规的整体实施效果以及法规自身存在问题进行评价，对探索提高立法质量的有效机制和途径，对增强立法科学性将会起到积极促进作用。

其次，把民主立法贯穿于地方立法工作的全过程。立法为了人民，也必须依靠人民。民主立法是法律规范真正代表和反映民意的前提和保证，应当在立法的各个阶段通过各种有效途径充分实现民主、公开。许多地方对民主立法都积极进行了一些探索，建立和实行了一些公众参与立法的具体机制，立法开放性和透明度较之以往有很大进步，但还存在着人民群众参与立法的途径不多、公众参与程度不高、公众提出的意见还未能得到足够的重视、公众参与的形式意义仍多于实质上的内容、人大代表在立法中的应有作用还未充分发挥等问题，需要进一步改进和完善。坚持民主立法，要切实把握好以下几点：一是进一步扩大人民群众参与立法的渠道。坚持开门立法，通过报纸、网络等媒体公开征求意见，以及召开座谈会、论证会、听证会等方式，提高人民群众的参与程度，健全和完善公众参与立法的具体机制，并使其切实发挥制度效用。实行公众参与，立法机关一方面要扩展途径，为公众参与提供方便的渠道；另一方面要注重实效，不能简单地公开立法草案、征求了社会的意见、举行了听证会等就可以了，还要有效防止立法中的形式主义，真正地实现民主要求。如征求意见之后是否真正对各种意见进行分析评估，是否真正吸收了正确的意见；再如参加听证会的代表是否真正具有代表性，能否真正反映和代表各个方面的意见等等。这些都需要通过制定具体实施机制、完善有关法律程序，把《立法法》中规定的民主立法原则落到实处，从而在立法的各个阶段充分地实现民主。二是充分发挥人大代表在立法中的作用。畅通和拓宽代表参与立法的渠道，支持和保障人大代表依法行使提案权，重视人大代表有关立法议案和建议的办理，对条件具备的代表法案，可以安排在人代会或常委会上审议。在征求法规草案意见时，注重征求有关代表意见，并通过代表征求其联系选民意见，对代表提出的意见和建议认真研究和采纳。三是加强人大及其常委会在立法中的主体地位。为了克服地方和部门保护主义，对直接涉及行政部门管理权限，设置行政许可权、处罚权、强制权等与相对人利益密切相关的立法项目，原则上实行该主管部门回避制，应由居于超脱地位的权力机关或委托专家、学者主持法规起草，由权力机关主导立法全过程，从而最大限度地抑制执法机关自身的利益趋动，并最大限度地吸纳和表达民意。