乡镇人大是我国人民代表大会制度的重要组成部分，是实现基层民主的有效形式，也是最基层的政权组织载体。切实加强乡镇人大规范化建设，更好发挥乡镇人大职能作用，对于进一步推动人民代表大会制度与时俱进具有重要意义。本文以荆州市的情况为切入点，就推进乡镇人大规范化建设谈几点粗浅的看法。

一、乡镇人大工作的发展现状

1982年现行宪法颁布后，我国的人民代表大会制度得到了加强和完善，乡镇人大工作也有较快的发展。三十多年来，乡镇人大在巩固党的执政基础，推进社会主义民主政治建设，保障人民当家作主权利，促进地方经济社会发展，维护社会安定等方面发挥了重要作用。特别是近年来，乡镇人大工作呈现稳步发展、逐步提升的良好态势。

1.履职环境不断优化。随着我国民主法制建设不断向前推进，各级各地对乡镇人大关注度越来越高，支持和保障的力度越来越大。党委加强了对乡镇人大工作的领导，纷纷出台了保障人大依法履职的具体举措；政府主动接受人大监督的意识逐步增强，积极配合人大开展工作；县级以上人大加大了工作指导力度，探索建立了更加有效的联系互动机制，进一步推进了乡镇人大工作。如中共荆州市委换届不久就及时召开人大工作会，近三年连续出台专题会议纪要，先后就乡镇人大机构设置、人员配备、代表经费、业务培训等问题提出明确要求；荆州市人大围绕乡镇人大规范化建设开展了专题调研，召开了现场会，举办了培训班，提出法定会议召开好、代表活动组织好、机构人员配备好等“八好”要求，乡镇人大工作环境得到进一步改善。

2.依法履职力度加大。我国地方组织法明确规定了乡镇人大13项职权，概括起来为决定权、监督权、选举权等“三权”。近年来，乡镇人大在当地党委的领导下，认真履行宪法和法律赋予各项职权，紧紧围绕经济发展和民生改善这两大主题，采取代表小组调研、集中视察和工作评议相结合的方式加强监督，着力推进重点工作和热难点问题的解决，取得了较好的成效。依法召开好乡镇人大会议的认识在逐渐提高，并从会议议程、审议报告、收集建议等方面入手规范法定会议。有些乡镇对重大事项决定权和选举权的有效行使也进行了积极探索，如荆州市沙市区关沮镇就曾专题加开一次人大会议表决通过“关沮新城”项目规划。

3.代表活动日益丰富。人大工作的主体是代表，代表“动”起来，人大工作才能“活”起来。各地十分重视乡镇人大代表工作，积极搭建活动平台，切实加强阵地建设，建立和完善了学习培训、建议办理、走访群众、代表述职等一系列规章制度，促进了代表作用的发挥。荆州市各乡镇按照有牌子、有制度、有计划、有记录、有学习资料、有代表公示的标准推进代表活动阵地建设，普遍开展了代表向选民述职活动，建立了代表履职档案，设置代表公示栏。有的乡镇组建代表监督小组开展对口监督，有的乡镇设立代表工作室搜集群众意见建议，这些特色工作都取得了较好的成效，受到群众的好评。

4.自身建设逐步加强。近年来，在各级党委的重视和关心下，乡镇人大的制度、机构、人员、经费等方面都得到了不同程度的加强。目前，荆州市各乡镇都建立和完善了人大工作、会议、活动、学习等制度；乡镇人大主席均由乡镇党委书记担任，配备的一名专职副主席绝大多数落实了正科待遇，多数乡镇配备了人大办公室主任（人大干事），落实了办公场所和办公设备；人大代表活动经费每人每年不低于400元、培训经费每人每届不低于500元的标准得到较好落实，大部分乡镇纳入了财政预算，进一步夯实了乡镇人大工作基础。

二、当前存在的主要问题

党的十八届三中全会对保障人民当家作主，发展基层民主作出了新的部署。虽然近些年乡镇人大在推动党的重大决策部署落实，保证法律法规实施，维护群众合法权益等方面做了一些富有成效的工作，但与党的要求、法律的规定、群众的期盼相比还有不小差距，普遍存在“开会难、履职难、运行难”的“三难”现象。

1.人大会议不够规范。召开乡镇人大会议，是乡镇人大最主要、最基本的履职方式。按照地方组织法的规定，乡镇人大会议每年至少召开一次，但会议召开时间、主要内容、基本程序等则缺少法律规范，这就导致实践中乡镇人大会议存在着诸多问题。一是召开不规范。有的乡镇人大会议时间只有半天，有的与经济工作会、党员干部会套开，法定会议开成了“快餐式、套餐式人大会议”。有的乡镇人大会议开得太迟，少数地方拖到五、六月份才召开，会议审议的内容已经“过期”。个别乡镇甚至没有召开一年一度的人大会议，严重违反了法律规定。二是内容不规范。按照法律规定，乡镇人大会议应安排听取和审查人大、政府、预算等报告。但从荆州市各乡镇召开人大会议的情况看，由于会期过短、套开会议、乡财县管等原因，有的没有专门听取政府工作报告，有的没有听取人大工作报告以及财政预算报告，有的没有收集代表建议，使会议流于形式，许多地方都是“开半天会、举一下手、吃一顿饭”就算完成了大会议程。三是审议不规范。审议好报告是人大会议的一项重要议程，也是代表的一项重要权利。在具体操作中，很多地方对这项大会议程极不重视，只注重作报告，而忽视了审报告。有的在整个会期内只安排了1到2个小时的审议时间，有的安排个别代表表态发言，有的甚至根本没有安排审议时间，这样既不利于推动有关方面工作，又没有依法尊重代表的主体地位。

2.职权行使不够规范。乡镇人大的职权主要是由地方组织法第9条所规定的,但该条款仅列举了主要内容而缺少具体操作程序，因而导致乡镇人大行使“三权”无所适从，履职效果差强人意。从荆州市各乡镇的情况看，人大会议期间“三权”的行使还比较规范，但闭会期间大多存在职权虚置、程序空转的现象。一是监督权行使难到位。一方面，地方组织法没有明确乡镇人大的常设机关，监督法也未对乡镇人大的监督工作作出规定，这就造成乡镇人大监督工作在闭会期间缺乏组织者；另一方面，乡镇综合配套改革后，“七站八所”有的已合并，有的划归县管，乡镇人大对这些部门不好开展监督工作，安排的视察、调查、检查等监督活动也就偏少，监督过程往往是走马观花，监督实效不尽如人意。二是决定权行使比较少。按照法律规定，乡镇只能通过一年召开一次的人大会议，讨论决定相关重大事项。在闭会期间，如有需要讨论决定的重大事项，就必须增开人大会议。在实际工作中，由于开会成本太高、组织难度太大、内容过于单一等因素，乡镇人大一般不会加开一次会议，决定权的行使也就受到很大的局限，许多重大问题一般都由党委直接决定。三是选举权行使不规范。换届时，乡镇一般都能依法按程序进行选举，但平时不够规范，具体表现为有的乡镇长、副乡镇长调动没有及时经过大会选举，有的候选人名单不提交代表酝酿、讨论。以荆州市为例，乡镇长、副乡镇长职位变动时如正好遇到人大会议召开，一般都依法进行了选举，但闭会期间人事调整时大多数都没有及时通过法定程序。四是代表履职不充分。基于乡镇人大机构缺失和工作人员不足等原因，代表工作一般都缺乏统一的组织和安排，代表活动的深度、广度、力度与法律的规定还有很大差距。在荆州市，乡镇人大代表参加的集中视察调研活动很少，代表小组活动也没有实现常态化，代表工作制度仅停留在墙上，有些乡镇没有将代表活动及培训经费纳入预算，代表履职服务保障不够到位，影响了代表执行职务的积极性。

3.机构设置不够规范。在我国五级人大体系中，乡镇人大的组织建设是最薄弱的一环，这直接影响其履职成效。一是没有明确常设机关。宪法法律法规都没有明确规定，乡镇人大主席团是乡镇人大的常设机关，这就导致人大主席团地位尴尬、职责不明，组织闭会期间代表活动、开展监督工作缺少法律依据，工作起来理不直、气不壮，不少工作只能靠专职副主席“一个人”谋划，“一个人”争取，“一个人”决定，这违背了人大“集体行使职权、集体决定问题”的原则。二是没有设立人大办公室。目前，乡镇的组织结构中一般只有党政综合、经济发展和社会事务办公室，没有专门的人大办公室，虽然有的地方虚设了这个机构，但也没有编制，开展工作“名不正、言不顺”，间接造成了人大工作被边缘化、虚置化。三是没有配备专职人员。乡镇人大主席一般都由乡镇党委书记兼任，受制于时间、精力等原因，党委书记履行“双岗双责”不到位，抓人大工作“有力无心”；人大副主席基本上都是从乡镇党政领导岗位退下来的，年龄普遍偏大，有较为严重的“二线”思想，同时大多还要承担一部分中心工作，抓人大工作“有心无力”。上述两方面原因，已经严重制约了乡镇人大工作发展。

三、加强乡镇人大规范化建设的对策

张德江委员长强调，要从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用。可以说，乡镇人大有效运转，才能推动基层民主真正落实；乡镇人大积极作为，才能实现人大工作整体推进。我们认为，推进乡镇人大规范化建设需要从三个方面加大力度。

1.各级党委要加大领导和支持力度。要从提高党的执政能力、巩固社会主义政治制度、建设社会主义政治文明的高度，充分认识人大在国家治理体系和治理能力建设中的重要地位与作用。乡镇党委要把乡镇人大工作摆上重要议事日程，与其他重点工作同安排、同部署，定期听取乡镇人大工作汇报，解决乡镇人大工作中的具体困难和问题，重大决策出台、重要人事变动前应向人大通报，支持乡镇人大依法行使好“三权”，科学设置乡镇人大工作机构，合理配备专职工作人员；乡镇党委书记要落实“双岗双责”，依法履行好乡镇人大主席职责。县级党委要把代表活动及培训经费列入财政预算，合理安排乡镇人大工作经费并纳入财政预算，可在预算中列支代表建议办理专项经费，支持乡镇代表建议办理工作；在调整乡镇长、副乡镇长时，应尽可能考虑与乡镇人大会议同步；将乡镇人大工作纳入年度综合考核内容，同时作为考核乡镇主要负责人的依据之一。

2.上级人大要加大调研和指导力度。一是全国人大和省级人大要加强对乡镇人大工作调研，针对目前乡镇人大工作的现状和问题，尽快修订地方组织法和地方性法规，明确人大主席团为乡镇人大常设机关，并规范其职责、性质以及行使职权的具体程序。二是市级人大常委会要明确分管代表工作的副主任联系指导乡镇人大工作，代表工作机构具体负责推进乡镇人大规范化建设，及时总结推广乡镇人大工作的好经验好做法，适时向上汇报有关情况，提出改进的意见和建议，协调解决好乡镇人大机构、人员、经费等具体问题。三是县级人大常委会要制定出台相关指导意见，对乡镇人大会议、主席团会议、履行“三权”、组织代表活动等进行规范，组织好学习培训和经验交流活动，督促人大主席团完善好工作制度，指导乡镇开展好工作评议、代表小组、代表向选民述职等活动，促进乡镇人大的规范化、制度化建设。

3.乡镇人大要加大探索和创新力度。在地方组织法等法律法规还没有修订的情况下，乡镇人大要立足本地实际，积极探索依法履职的有效途径和方法，不断完善相关工作机制和程序，为上级人大修该相关法律法规实践依据。一是规范人大会议。应在每年第一季度召开会议，时间不少于一天，听取人大、政府、预算等法定工作报告，合理安排审议时间，认真收集处理代表建议，严格按程序决定好重大事项、组织好大会选举。二是规范人大主席团职责。每季度召开一次主席团会议，主持好闭会期间的人大工作，研究处理好乡镇人大日常事务。主席团成员要切实强化责任意识，履行好“调查法律法规和决议决定的执行情况、办理代表议案、督办代表建议、组织代表活动、密切联系代表”等五项职责。三是规范监督工作。认真制定年度监督计划，紧紧围绕本地的改革发展大局、群众关注的热点难点问题、法律法规的有效实施等三件大事开展监督，每次活动，都要做到“五有”，即有计划安排、有活动记录、有具体建议、有跟踪问效、有书面总结。四是规范代表活动。切实加强代表小组建设，积极搭建代表履职平台，探索完善学习培训、走访选民、代表公示、“两述两评”（部门向代表述职、代表向选民述职，代表评部门、选民评代表）以及扩大代表对乡镇人大参与等工作机制，不断提高服务保障水平，更好发挥代表主体作用，为推进基层民主法治建设作出更大贡献。（荆州市人大常委会研究室）