人大专门委员会依据法律和现实需要设立，是权力机关的常设机构，其工作是人大及其常委会工作的重要有机组成部分。加强人大专委会建设，充分发挥其职能作用，对于坚持和完善人民代表大会制度，提升人大履职效能，具有重大意义。

一、我国人大专门委员会的产生和发展

人大专门委员会工作特点是专业化和经常化。彭真同志说，过去我们没有专门委员会时，什么问题都要提到主席团上来，不开代表大会时，则是什么问题都提到人大常委会上来。人大常委会因为人多，就不好讨论各种问题，尤其是不能分门别类地讨论，所以工作就不好进行。人大开会也是分组讨论，并且分组也不是按工作性质分组，所以我们才考虑到要设专门委员会。

人大委员会起源于1949年中华人民共和国成立之初的中国人民政治协商会议。根据1949年9月9日制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》之规定，由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权。为有效行使各项职责，中国人民政治协商会议设立了临时委员会和工作机构。在政协第一次会议期间，共设立了六个临时委员会，如组织法草案整理委员会，共同纲领草案整理委员会等。

人大委员会产生于1954年。该年第一届全国人民代表大会选举产生。1954宪法第34条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。”

人大专门委员会设立的法律依据是1978年宪法，该法第27条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以根据需要设立若干专门委员会。”这是我国宪法第一次将人大委员会称为专门委员会。

现在意义上的人大专门委员会产生于1983年。1982年宪法对全国人大专门委员会的设立作出新规定：全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。按照这项规定，1983年第六届全国人民代表大会第一次会议设立了上述6个专门委员会。

地方人大依法设立专门委员会始于1986年。1986年12月六届全国人大常委会第十八次会议通过修改的地方组织法，第一次明确规定了地方人大可以设立专门委员会。该法第25条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制(政法)委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会”。湖北省人大专门委员会产生于1988年。1988年5月3日，湖北省七届人大一次会议决定设立法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、民族委员会等。

二、地方人大专门委员会的工作运行

(一)专门委员会的组成

第一，设立专门委员会的依据。地方组织法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大“根据需要”，可以设立专门委员会。对是否设立专门委员会、设立多少个专门委员会以及专门委员会的名称，地方组织法没有明确的硬性规定。

第二，设立专门委员会的主体。只有省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会可以设立专门委员会。现行地方组织法并没有规定，县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会可以设立专门委员会。人大闭会期间，人大常委会无权设立、增加、减少、合并或者变更专门委员会。

第三，专门委员会的构成及资格。专门委员会由主任委员、副主任委员若干人、委员若干人组成。根据法律规定，一是专门委员会组成人员必须是本级人大代表；二是专门委员会组成人员人选，由主席团提名，大会表决通过；三是在大会闭会期间，常委会可以补充任命个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常委会会议通过。

专委会设置及产生具有以下三个特性:一是设置的不确定性。人大根据需要，因地制宜，自行决定。二是从属性。专委会从属于本级人大及其常委会。三是专业性。既然是专门委员会，就决定了它的工作具有一定范围，各专委会往往也由具有专业知识的人大代表组成。

(二)专门委员会的法定职权

根据地方组织法规定，地方人大专门委员会主要承担四项职权：

第一，提案权。提案权是专门委员会拥有的一项重要的实质性权力。地方组织法第十八条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。”第四十六条规定：“县级以上的各级人民政府、人民代表大会各专门委员会，可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案。”

第二，审议权。审议权是专门委员会的一项主要职权，是指专门委员会依照法律规定或者人民代表大会或其常委会委托，对向人民代表大会或常委会提出的议案先行审议，提出审议意见，供代表大会或常委会参考。

第三，有限监督权。我国人大专门委员会的监督权不具有独立性，范围相对较窄。具体可以划分为以下四类：第一类为质询监督权。第二类为立法监督权。主要是指对规范性文件进行审议，提出审议报告。第三类为执法监督权。主要指人大专门委员会受人大常委会委托，对“一府两院”及其有关部门执行特定法律、法规、决定、决议情况进行检查。第四类为工作监督权。人大专门委员会对政府部门和司法机关工作的监督包括两个方面，一是听取专项工作报告，二是对综合性或专项工作进行检查。对报告所涉及的或检查中发现的违法或其他问题，可以要求有关机关限期改进，重大问题可向主任会议或常委会报告。

第四，调查权。地方组织法第30条规定，对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。在我国，一般把调查与研究放在一起，作为专门委员会的一种工作方法，很少把它作为一种权力。在西方国家，调查权是专门委员会的一项重要权力。委员会可以自主就政府机关的特定活动进行调查，而后就调查结果采取相应的措施，或者将调查结果向社会公布。

三、地方人大专门委员会建设存在的主要问题

（一）专门委员会机构不健全

地方组织法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大可以设立专门委员会。但在具体实施过程中，有的地方按照这一规定设立了由人民代表大会选举产生的有关专门委员会，有的只设立了由人大常委会任命的有关工作委员会或工作室。然而，工作委员会只是常委会的日常办事机构，与专门委员会相比，无论是产生形式、人员组成还是职权范围等，都有着明显区别。另外，由于受机构编制等因素的限制，有的地方人大的专门委员会，虽有组成人员多名，但能够驻会日常工作的只有一两个人，实际上成了空架子，工作处于被动应付状态。湖北近一半地级市人大专门委员会组成人员中，专职的仅占三分之一。具体地说，每个专门委员会一般只有正、副主任委员两人属专职，委员全部为兼职。目前专门委员会这种设置状况，会议经常由于达不到法定人数而无法召开，很难满足集体行使职权要求，其结果无疑削弱了地方人大及其常委会履行法定职责的效能。

在有些地方，只设立少数专门委员会，实际上由工作委员会代行了专门委员会的部分职责。工作委员会的工作大多超出了其职责范围，同时也造成了法律赋予专门委员会的一些职责无法行使。另外，个别地方同时设立名称相同的专门委员会和工作委员会，如既设立法制委员会，又设立法制工作委员会，容易给“一府两院”及其职能部门和公众造成机构重叠、职能不清的印象。

（二）专门委员会地位和职权不明确

一是专门委员会设立条件模糊。法律规定，设立专门委员会的“决定权”在本级人民代表大会。但实际工作中，真正的“决定权”往往不在人民代表大会本身，而在同级党委甚至政府。目前，地方人大设立专门委员会，事先须经本级党委和政府的议事机构--机构编制委员会审批，其实际操作机构是政府的直属机构--机构编制委员会办公室。如果得不到机构编制委员会办公室和机构编制委员会的批准，即使再迫切“需要”，也无济于事，专委会地位没有受到应有重视。

二是专门委员会权力存在争议。在各级地方人大及其常委会会议会期短的情况下，人大及其常委会的许多职能依靠专门委员会的工作来实现。如果后者不享有较为实质性的权力，这些职能的实现也是比较困难的。但是，专门委员会只作为人大的工作机构而不是独立的权力部门，这是宪法和法律明确规定的。因此如何在现行法律体系下找到加强其权力作用的途径就成为需要认真研究的问题。

（三）专门委员会组织结构不尽合理

从现实看，从党政部门转任的领导干部在人大的专门委员会占有一定比例，由此带来一些负面影响。年龄普遍偏大，工作精力有限，知识结构很难适应专门委员会工作日益专业化、复杂化的需要。一些委员存在“到站”思想，“年龄大，到人大”，重新适应和投入人大工作的主动性、积极性不高。多数委员编制、工资福利关系在原单位，工作中难免存在部门利益倾向。从党政部门转任人大后，对曾经工作过的“一府两院”及相关部门开展监督，要么碍于情面，不愿真监督，要么过去有矛盾，故意找茬监督等等。这些都制约了专门委员会作用的有效发挥。同时，专委不专现象也较为普遍，兼职人员过多，变动过快，部分委员在专业安排上不对口，难以发挥监督作用。实际工作中，人大常委会和专委会的组成人员对某一法律、法规或工作情况没有“一府两院”工作人员了解得深刻全面，有时甚至请“一府两院”的工作人员为其解答相关工作业务。专委会与“一府两院”人员之间出现的“知识倒挂”成为其行使监督权的严重障碍，各级专委会组成人员存在突出的结构性问题需要解决。

（四）专门委员会工作运行尚不规范

从湖北省地方人大专门委员会的实践看，专门委员会在地方人大闭会期间，开展工作还存在着不经常、不规范问题。在审议议案、听取有关部门工作汇报、开展评议和司法监督等工作上的做法不统一，不规范，这些都不利于充分发挥专委会作用。人大及其常委会各项工作是统一整体，但委员会工作一般是各自为政，相互割裂。专业性议题，由相关专门委员会调研、审议，其他委员会组成人员不参与或少参与，以致在人大及其常委会统一审议时，很多组成人员因不了解情况，大大降低人大审议决策质量。此外，专委会制度建设随意性大，工作流程缺乏统一、明确具体规定，且做法各不相同，甚至相互矛盾。同时，专门委员会制度不具法律约束力，执行很难达到理想效果。

对地方人大专门委员会的设置、工作职责、工作程序和工作方式等缺乏明确、统一的地方性法规规范，是目前影响地方人大专门委员会职能发挥的突出问题。许多地方人大专委会工作的开展，很大程度取决于专委会负责人的工作水平。负责人所采取的做法符合职权法定和集体行使职权原则，就能保证专委会职责的有效履行；反之，就会出现越权行为或流于形式，其结果不仅不能发挥专委会的作用，甚至还可能导致专委会失职。

各专委与法制委在地方立法中的关系也没有理顺。法规草案在常委会一审前由有关专委负责初审，常委会一审之后由法制委员会负责法规草案修改和统一审议工作。但是实践中一审前专委对法规草案不能修改，主要是对其合法性、必要性进行审查，因此往往审查不严不深入，法规草案内容瑕疵较多，导致二审表决前法制委修改工作压力大。另外，相关委员会与法制委员会立法工作内容重复，程序重叠，都要开展审议前立法调研、民意征询、专家论证等工作，相互间缺乏制度性的有机衔接。

四、加强地方人大专门委员会建设的建议

（一）健全地方人大专门委员会机构

第一，需要建立健全基本的人大专门委员会结构体系。从加强人大建设的需要出发，凡是可以设立而尚未设立专门委员会的地方人大，应当尽快设立相应的专门委员会，设立主体要扩大到县一级人大，并健全其工作机构。同时，从地方人大的长远发展来看，应考虑修改地方组织法，以更好地发挥地方人大及其专委会在依法治国进程中的重大作用。或者制定地方人大专委会工作条例，依法明确专门委员会法律性质、组成人员要求、工作职责、工作范畴、议事规则和运作规范等，理清与常委会工作机构交叉重合的职能，使专门委员会在选择工作内容时，突出专业特点，在确定工作方式时，突出民主性、法定性和规范性，保证工作程序完备合法。调整和优化各专委会工作范围，避免不同专委会之间忙闲不均、重复工作的弊端。

第二，应该在现有基础上考虑增设一些专门委员会，如审计委员会、信访委员会或公民权益保障委员会。委员会体系结构的细分，可以更有效地实施对“一府两院”权力的“对口控制”。

第三，各级地方党政部门在编制机构方案时，对地方人大机构建设和人员编制应实行必要的倾斜，根据需要适当增加专委会工作机构种类和工作人员编制数。也可以通过聘任式从法学、经济学和管理学专业中招聘工作人员，充实人大工作队伍。考虑实施立法助理、财经助理和人大代表助理辅助机构，提升地方人大工作水平和人大代表个人履职质量。聘用方式既可人大机关聘用，也可以代表个人聘请，既可专职，也可兼职。

（二）适当扩大专门委员会的职权

为了落实依法治国方略和党的十八届三中全会《决定》提出的“推进人大制度与时俱进”要求，体现时代性、实践性，更好发挥人大及其常委会、人大专委会的职能作用，建议修改地方组织法，设立专章对专委会的职责、工作内容、工作方式、工作程序等作出具体规定。如对专委会研究审议和拟订议案、协助常委会开展执法检查和监督等具体工作程序作出详尽规定，使专委会在履行职责时有法可依。各地要结合本地实际，对法律法规中的分散隐性规定进行明确、归纳、细化，形成委员会的工作制度，这有利于加强地方人大及其常委会作用。

应作出制度或法规规定，明确人大常委会和人大专门委员会的监督权分层行使，即人大常委会立足于对“一府两院”的整体监督，人大专门委员会监督权行使主要限制在对口联系部门的监督上，做到监督工作的日常化。人大专门委员会应当具有对质询案的审议权、质询答复的听取权、对规范性文件的审查权以及执法检查权。专委会依法进行的调查研究，应当具有强制性，“一府两院”有义务予以配合，并如实提供相关材料和信息，进行整改，否则将承担相应的法律后果。

（三）提高专门委员会组成人员履职能力

第一，当务之急是要将专门委员会组成人员年轻化。要克服当前一些地方人大专门委员会委员职务带有安排性、荣誉性的倾向，适当增加中青年委员人数，形成老、中、青相结合的合理年龄结构，既增强专门委员会工作的生机和活力，也保证人大换届时专门委员会的稳定性和连续性。

第二，要采取措施，优化专门委员会组成人员的知识结构。在专门委员会组成人员的提名和酝酿环节，对各个委员会所要求的专业结构适当地做出规划，多吸收本领域中年富力强的专业人士代表作为专门委员会成员，以保证大部分委员精通委员会工作业务，特别是充实预算审查队伍，增强预算审查力量。

第三，充分发挥人大代表的专业作用。我省第十一届人大代表724名（省十二届人大代表732名，目前没有按行业分类），其中，第一产业代表34人；第二产业代表154人；第三产业代表157人。建议各专委会对应设立代表专业小组，建立相关代表参与专委会活动制度，充分发挥代表专业作用。

（四）完善专门委员会各项制度

要真正发挥专门委员会职能，还需要重视和规范专门委员会自身的制度建设。通过立法进行规范，这是从根本上解决问题的办法。要尽快制定《湖北省地方人大专门委员会工作条例》。

落实人大对“一府两院”现有的各项监督制度。一是要完善人大预决算审批监督制度。制定科学合理的审议程序，细化审议过程。预算委员会在初审后，应将预决算内容中的相关部分移交有关的专门委员会复审。二是重大财政收支项目应单独进行审批。三是应严格预决算审议程序，从程序上实施对政府全口径预决算的审查，尤其是加强政府投资监督，监督的程序包括投资项目立项监督、计划监督和执行监督。四是整合多种监督方式与重大事项决定权，把政府投资项目作为重大事项进行监督。

要落实人大的特定问题调查委员会制度。我国宪法及有关法律规定，人民代表大会及其常委会应对国家机关严重违法失职、渎职等行为，成立特定问题调查委员会，进行立案调查，并根据调查结果追究有关领导人的法律责任。但目前这一制度尚未落实。可由各地人大议事规则加以明确，规范调查委员会的调查方式、聘请专家、公布调查事实、提交调查报告等。专委会享有法律规定的“组织特定问题调查委员会提议权”。

要完善专门委员会听证规则，拓宽听证范围，严格规范听证程序，注重听证结果处理。听证的类别有立法性听证、调查性听证、监督性听证、认可性听证等四种。听证在许多监督程序中可以广泛运用，例如调查委员会的调查过程、政府预算的审议过程、执法检查过程、质询过程等，只要涉及“查明事实”的情形，均可运用。强化听证会的辩论程序，建议省人大在制定年度立法计划中，凡是内容涉及社会普遍关注的热点事项、与公众利益攸关的事项、对不同利益群体有明显利益冲突的，以及在审议过程中意见分歧较为严重的几种情况居其一的法规，都应当采用立法听证会的形式听取意见。也可以规定一定的听证比例，如每届人大通过的经过立法听证程序的法规要占通过法规总数的一定比例。现在每年各省级人大立法在10件左右，实现三分之一应该是有可能的。若出于对立法成本等因素的考虑，原则上至少每年有2～3项法规草案作为立法听证项目。

要建立和完善专门委员会的顾问制度，强化决策智力支持。党的十八届三中全会《决定》指出，要加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。据有关机构统计，到2013年全球各类比较活跃的智库已达6826家，其中美国有1828家，而我国只有200多家。就议会而言，西方国家的议员大多有自己的顾问，议会各党派组织都有自己的智囊机构。议员们在立法机构就各类公共政策发言或辩论，背后其实是不同智库主张之间的交锋。为适应经济全球化和民主政治发展要求，我国地方人大及其专委会建立智库型顾问制度很有必要。其主要任务是：参与审查法规草案、政府投资计划和预决算草案等，对全局性重大问题和社会热点难点问题，进行第三方调查或评估，提出咨询评估意见；受人大常委会或专委会委托，起草和协助起草法规草案；参与制定5年立法规划和年度立法计划等。专家担任立法、监督顾问，可以实现利益平衡，可以防止出现“部门立法”，提升人大监督的民主化、科学化水平。

此外，要建立地方性法规草案统一审议和意见分歧严重条款单项表决制度、部门预决算单独表决批准制度、专门委员会调查研究制度、代表参与专门委员会工作制度、专委会与对口部门工作联系制度、委员参与专委会工作实绩考核公示制度、专门委员会定期向人大及其常委会报告和述职工作制度、专委会人员交流培训和经费保障制度、专门委员会会议辩论制度、专委会工作新闻发布制度等。所有制度的设计特别要重视程序的“接洽性”安排，制定严密的程序回应机制，各个程序步骤要有实效和责任规范，保证这些制度落实到位。（省人大常委会课题组）