现有法律虽然对常见的代表资格暂停和终止作出了规定，但没有对较常见的代表辞职情形作出明确表述，造成代表辞职工作一直在探索与争议中前行。自从2006年中发〔2006〕12号文件明确规定“党政领导干部因工作变动需辞去代表职务的，可以由党委组织部门会商同级人大常委会党组后，建议其辞去代表职务，经本人同意后按法定程序办理”后，才解决了地方人大建立代表辞职制度的核心问题（即能否建议和谁建议），但因法律仍不配套，实际操作仍然困难。笔者认为，按照十八届三中全会提出的推动人民代表大会制度与时俱进和密切代表同人民群众联系的要求，完善地方人大代表辞职制度势在必行、值得研究思考。

一、代表届内“终身制”存在的主要问题

尽管《选举法》和《代表法》规定了代表可以向选举他的原选举单位提出辞职，但没有明确规定人大代表在哪些情况下需辞职，这就意味着一旦当选人大代表后，只要不违法犯罪、没有迁出或调离本行政区域，就可以任满一届，即相当于代表届内“终身制”。这样就带来以下几个方面的问题：

（一）不利于提升代表整体形象。现实中，个别人大代表不作为、不积极履行代表职责的现象还不同程度存在，如有的代表所在选区选民或选举单位不知其姓甚名谁，或只知其名却从未见见其面，有的代表参加了五年代表大会，从未发过一次言，也未提过一件代表建议。对于少数不能履职、不愿履职、不尽心履职的“不作为”代表，没有形成一种约束机制，影响了人大代表的整体形象。

（二）不利于调离原选区的代表履行好代表职务。《代表法》在规定人大代表的权利与义务时，要求人大代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为选民服务并自觉接受选民的监督。实际中，有的代表虽未调离本行政区域，但因工作的变动或职务的调整而离开原选区后，有的界别发生变化（如某优秀农民或一线工人代表被招录到行政机关工作），很难再与原选区选民保持密切联系，也就难以代表原选区选民的意志，有的从此和原选区的选民脱离了联系，致使人民群众的意见和建议难以得到反映。

（三）较多代表的调动造成人大代表分布不均。《选举法》对每个选区和选举单位的代表名额有明确的规定，第三章专门就地方各级人大代表的总名额进行了限定，并在该章第十三条明确：“地方各级人民代表大会的代表总名额经确定后，不再变动。”市、县级人大代表总数的确定是由省人大常委会依据人口总数依法作出的，基本稳定不变。代表如因工作变动或调动带走了选区或选举单位的代表名额，容易造成选区或选举单位之间的人大代表分布不均。同时，对代表的组成结构也带来影响。

（四）影响人代会质量和闭会期间代表活动的开展。这是针对县乡镇主要领导干部代表因工作调动带走了选区的代表名额而言，因受代表名额总数的限制，有时无法补选新继任的领导为人大代表，导致人代会举行时，部分代表团中会出现没有可以担任组织牵头工作的领导人选，而且新继任的领导不是人大代表，也不便在闭会期间组织在本地的人大代表开展活动。因此，既给人代会的组织带来诸多不便，也影响了闭会期间代表小组活动的正常开展。

二、建立人大代表辞职制度的现实意义

代表进出问题，目前是制约代表工作的一个难题。而建立代表辞职制度，这是对代表的一种约束机制，是加强代表管理的好办法，是完善选举制度的一种积极探索，也是打破代表届内“终身制”的办法，因此，它具有一定的现实意义，主要体现在：

（一）建立人大代表辞职制度，有明确的法律依据。一方面，《选举法》第五十二条和《代表法》第四十九条第二款关于代表可以辞职的规定，是法律对代表辞职最直接、最明确、最重要的规定。另一方面，根据《代表法》第四条第五款和第六条的规定，作为选区选举的人大代表，在履行代表职务过程中，不但要与选区选民保持密切的联系，还应该受到他们的监督。如果这些代表因工作调动的原因而离开自己原来的选区，或者“不作为”的，显然不能达到法律规定的要求，辞去代表职务是恰当的。

（二）有利于维护选民的利益，回归代表本真。我国实行的是兼职代表制，人大代表一般都没有脱离原来的工作单位和具体的工作，这是为了更好的保持与人民群众的密切联系，及时了解、反映他们的意见和要求。在一定程度上讲，人大代表是一种职务也是一个岗位，它不是单纯给予某一个人的，代表的履职与其本职工作有着紧密的联系，它要求代表与原选区选民或原选举单位和人民群众保持密切联系，能够代表和反映各自选区或选举单位的利益和意志，并在岗位上贯彻执行人大的决议，协助宪法和法律的实施，协助本级人民政府推行工作，努力为人民服务，接受原选区选民和原选举单位的监督。如果人大代表失去原来的工作岗位，自然也就失去了“代表”原选区选民或原选举单位的资格。因此，建立代表辞职制度，通过建议已调离原工作岗位的人大代表辞去代表职务，空出名额，补选出相应的人选，才能确保原选区选民的利益不因代表调离受到损害。

（三）有利于保证代表群体的合理结构，发挥代表作用。由于代表名额是按《选举法》依法确定的，代表名额的多少取决于人口数，一般来讲，在部署人大代表选举中，对代表结构和比例会作一定的原则要求，即既要体现人民代表大会以工农为主体的性质，又要使各民族、各地区、各方面都有适当数量的代表。除工人、农民、妇女代表应占一定比例外，各政党、人民团体、人民解放军、归侨、经济界、科技界、文化界、教育界、卫生界等都应占适当的比例。而岗位或职务的变动自然会影响代表结构的合理性，因此，建立代表辞职制度，建议因岗位或职务变动的代表辞去代表职务，打破代表“能上不能下”的终届制，就能有效地保障代表群体结构的合理性。同时，建立人大代表辞职制度，把不能、不愿、不尽心执行职务的人大代表及时调整出代表队伍，可以及时、合法地补选空缺的代表，保证代表在结构上的合理性、界别上的广泛性和素质上的先进性，也可以保证闭会期间各代表小组开展活动，有利于代表作用的有效发挥，更重要的是能够保证人大的权威性和代表结构的完整性。

三、完善人大代表辞职制度的几点建议

完善人大代表辞职制度是一项政治性、法律性、程序性很强的工作，必须严肃认真地对待、慎重细致地操作，既要搞好顶层的科学设计，又要注重基层的实践创新。从长远看，需要全国人大常委会在未来修订《代表法》和《选举法》时，增加有关人大代表辞职的具体规定（如代表辞职的条件和情形、程序、接受或不接受辞职的法律结果等）；从目前看，可由地方各级人大按照有关要求制定本级人大代表辞职的暂行办法，以确保人大代表辞职工作做到“于法有据”。在制定和实施人大代表辞职制度时，重点是要把握好人大代表辞职的基本原则、界定好人大代表辞职的情形以及规范好相应的工作程序。

（一）明确人大代表辞职制度的基本原则

一是党的领导。始终坚持党的领导与依法办事相结合，紧紧依靠党的领导，无论是在讨论制定人大代表辞职制度，还是在提出建议辞职代表人选，都应事先向同级党委请示汇报，争取党委的理解与支持。

二是程序法定。依法由人大代表本人向相应法定机关（即：乡镇人大代表向乡镇人大、县级人大代表向本级人大常委会、省和地市级人大代表向选举他的下一级人大常委会）提出书面辞职，相应法定机关依法过半数表决通过方能作出接受辞职的决议；人大代表辞职被接受的，依法应由相应法定机关（即：乡镇人大代表由乡镇人大、县级以上人大代表由本级人大常委会）公告终止其代表资格。

三是合乎法理。对于“官员代表”职位变动，按照谁负责提名推荐就由谁负责劝辞的原则，根据中发〔2006〕12号文件要求，由原提名推荐他的党委组织部门建议当事代表离职时主动辞去人大代表职务；对于“无为代表”和“问题代表”，按人大相关决议、决定，可以由本级人大常委会及相关机构进行劝辞。同时，地方人大设定人大代表辞职情形或形成人大代表辞职的相关规定，应在本级人代会上通过，以便人大代表个人必须遵守；一旦出现应该辞去代表职务的情形，即使有关组织不“建议”、有关机构不“劝辞”，该人大代表也理应自行请辞。

四是代表自愿。法律只规定人大代表“可以”辞去代表职务，又没有限定“可以”辞职的情形，而且辞职依法须有代表本人书面提出。因此，人大代表辞职应遵循本人自愿的原则，尊重代表意愿，不违背代表和选民的意志，“建议”而不“包办”，“劝辞”而不“强行”。对没有辞职意向的代表，应先做细致的思想工作，由人大常委会或党委组织部门出面进行劝说工作，使其自愿辞去代表职务。

五是及时补选。在有关代表辞职后，应依法及时在原选区或原选举单位进行代表补选工作。缺额补选代表时，应根据被终止的代表类型对应提名推荐候选人，以保证代表的构成比例。

（二）代表可以辞去或建议辞去代表职务的主要情形

1.本人不愿意继续担任代表职务的；

2.调离原选区或原选举单位的；

3.领导干部因工作变动、改任非领导职务或退休等原因确需辞去代表职务的；

4.因违纪、违法受到党纪政纪处分或追究法律责任的；

5.因健康原因不能继续执行代表职务的；

6.其他情形，如当选代表后长期居住或生活在国外的；长期在外地工作，与原选区选民无法联系、不愿联系的；当选代表后没有履行过代表职责、不参加人大闭会期间活动的；选民信任度不高或在群众中造成不良影响的等。

（三）实施人大代表辞职制度的工作程序

下面以县级以上地方人大代表辞职为例，其主要工作程序可包括以下9个方面：

1.提出建议名单。人大常委会代表工作机构定期了解代表变动情况，并根据代表变动情况和工作需要，提出需要辞职和补选的名单。

2.讨论研究决定。人大常委会召开主任会议，对建议名单逐一进行讨论研究决定。

3.报告同级党委。在人大常委会主任会议讨论决定后，及时向同级党委报告，取得党委的同意和支持。

4.提出辞职建议。与代表本人谈话，向其提出辞职的建议。对需要辞职的代表，党委相关部门在谈话时，要向代表说明辞职的原因、依据和程序，建议其提出辞职。

5.提交书面申请。代表本人向原选举他的人大常委会提交书面辞职申请，写明辞职原因和请求事项，签署姓名和日期。

6.审查列入议程。代表资格审查委员会审查，提出接受辞职的建议报告，主任会议对建议报告进行初审，决定是否列入常委会会议议程。

7.会议听审表决。人大常委会听取并审议代表资格审查委员会的审查报告，以常委会全体组成人员的过半数表决通过接受代表辞职的决定。

8.对外发布公告。一旦作出决定，将这一决定对外发布，并在原选区或原选举单位进行公告。

9.及时补选代表。对于代表辞职被接受的，根据工作需要和代表缺额的选区或原选举单位和界别，按照选举法的规定，及时补选，确保人大代表分布的广泛性不受影响。（黄冈市人大常委会研究室主任  黄新国）