今年是我国人民代表大会制度建立六十周年。六十年来，各级人大丰富和完善人大制度的求索步履一直也未曾停歇。可以说，这六十年，是孜孜以求、精进致远的六十年；是深耕细作、开创求实的六十年。以专项工作评议为例，监督法颁布施行后，省级人大常委会相继配套出台了《实施（监督法）办法》，无一不把“专项工作评议”作为听取专项工作报告的延伸，写入其中，专项工作评议到底有什么样的法律定位？地方人大在开展专项工作评议时应把握哪些重点、规避哪些问题？本文就试图从三个方面作以解析。

一、如何认识专项工作评议的法定地位

各级人大常委会依照宪法和法律赋予的权力，为促进依法行政和公正司法，选择若干关系改革、发展、稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，对本级“一府两院”专项工作所开展的监督活动，是专项工作审议（即专项工作监督）。在专项工作审议的基础上，各级人大常委会对该专项工作进行综合评价和票决定性测评，就是专项工作评议。专项工作评议是专项工作审议的补充和延伸，是一种操作上的外化，它本质上仍然是专项工作审议。因此，专项工作审议的基本原则、主要程序都适用于专项工作评议。

1.专项工作评议的法律依据。对于专项工作评议的法律依据，应从四个方面来认识：

一是专项工作评议符合宪法的基本原则。它符合主权在民的原则。宪法规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”它符合民主集中制原则。宪法规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”宪法作为国家的根本大法，不必要也不可能详尽规定国家权力机关的每一种具体监督形式。实际上，现行的许多监督形式，并不都有直接的宪法依据，而只是符合宪法的基本原则。

二是专项工作评议得到了最高国家权力（立法）机关的肯定。工作评议经过20多年的发展，逐渐成为地方人大开展监督的主要形式，并取得了良好效果。全国人大常委会对此给予充分肯定。早在1995年3月11日，全国人大常委会在八届全国人大三次会议工作报告中指出：“近些年来，地方人大及其常委会在开展监督工作方面，创造了一些好的经验和做法，许多地方人大组织代表评议政府、法院、检察院的工作，取得了较好的效果，应当不断总结经验，在实践中进一步完善，使监督工作更富有成效。”此后，全国人大常委会多次对地方人大常委会的评议工作给予肯定和支持，有力地促进了评议工作的开展。为了完善这种监督方式，各地人大常委会先后对自己的议事规则进行了修改和完善，对如何确定和听取专项工作报告，提出了基本原则，增强了工作评议的针对性和实效性。

三是专项工作评议符合监督法等法律的基本要求和起草人的解读。监督法规定：“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督权。各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制原则，集体行使监督职权。各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”监督法起草人之一、全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞认为，“听取和审议专项工作报告，也就是工作评议，它有利于更好地体现人大常委会监督的特点和优势，可以把对工作的监督和对人的监督有机结合起来。人大常委会经常性地对‘一府两院’开展专项工作评议……评议有深度，监督工作具有很强的针对性和实效性。”

四是专项工作评议在地方法规中得到正式确认。2008年5月29日，湖北省第十一届人大常委会第4次会议通过了《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》，该办法第十一条规定：“常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常委会组成人员、人大代表对报告机关的专项工作进行工作评议。”这个法律规定，将专项工作评议正式纳入法制轨道。综上所述，专项工作评议是一种重要监督手段，是法定监督形式的外化和具体操作。

2.工作评议与工作审议的联系和区别。专项工作评议的形式源于常委会听取专项工作报告，其实质脱胎于地方人大常委会对“一府两院”的工作评议和述职评议。在20世纪80个年代，常委会开展对“一府两院”专题工作报告的审议，由于多种原因，一度成为例行公事，程序性审议多，实质性审议少。为切实加强对“一府两院”的监督，1982年，黑龙江省哈尔滨市南岗区人大常委会首开先河，率先组织委员和代表对“一府两院”及街道办事处、派出所的工作进行评议，工作评议由此应运而生。1984年，重庆市南岸区人大常委会在全国率先开展了对任命干部的政绩考核（即述职评议），引起了《人民日报》等中央媒体的关注。90年代初期，全国各地的乡镇人大普遍开展了评议“七所八站”的活动，并逐步向县级延伸，这是评议开展最为红火的阶段。90年代，各地的工作评议和述职评议从层次上，由乡、县向市、省推进，在监督法出台之前，全国31个省、自治区、直辖市的省、市、县、乡四级人大先后开展了评议工作，并制定了各自的工作办法，这是评议较为规范的阶段。监督法出台后，各级人大常委会的监督工作更加规范，审议和听取专项工作报告成为人大常委会监督工作的主要方式，“审议”作为一种法律规定，列入监督法条文；因各方认识还没有完全统一，评议没有列入监督法条文，但是监督法给地方配套实施办法预留了充足的空间，基于这一共识，省级人大常委会在出台实施办法时，都不约而同地将“工作评议”作为听取专项工作报告的一种形式正式确立以来。从工作程序上看，二者在程序上是不一致的，工作评议是以审议和听取专项工作报告为参照，实现了监督重心后移，监督核心扩张，在审议的基础上增加了一个测评程序，多了一道测评环节，增强了监督的刚性。

3.专项工作评议的法律效力。法律效力是法律的规范力和约束力。立法法规定：“全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权、制订法律；省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制订地方性法规。”不言而喻，是法律就有法律效力，专项工作评议在地方法规中有明确规定，因而也就具备法律效力。由于专项工作评议是专项监督的一种形式，其法律效力与审议的效力一致。但是在人大常委会上，常委会组成人员作出的一般评议意见，没有法律效力，属批评建议之类，被评对象需要办理答复；常委会组成人员的批评建议一旦经过常委会集体表决程序通过，即由个人意志、少数人意志上升为集体意志、国家意志，具备了法律的约束力和规范力，属于“必须执行”的范畴。

二、开展专项工作评议应注意把握的几个重点

1.专项工作评议的主体。根据宪法和法律规定，国家权力机关的监督权，只能由各级人大及其常委会行使，而不能由其他组织和个人行使。监督法第二条第一款规定：“各级人民代表大会常务委员会根据宪法和法律的规定，行使监督权。”这一规定明确了只有各级人大常委会才能行使监督权，其他组织和个人只能根据常委会的授权来承担部分监督权，而不能以自身的名义独立行使监督权。有种认为，主任会议可以讨论决定对“一府两院”有关问题的监督，因此可以成为评议的主体，这种观点是与监督法相悖的，根据有关法律规定，主任会议的职权是负责处理人大常委会的日常工作，其职权是程序性的而不是主体性的，它不能代替常委会作出具有法律效力的决议和决定，因而不能成为人大行使监督权的主体，否则就有可能造成主任会议越权。专委会所进行的工作只是协助常委会行使监督权，而不能以自已的名义独立行使监督权，更不能成为监督的主体。因此，专项工作评议的主体只能是人大常委会。在整个评议工作中，人大常委会要始终居于主导地位。

2.专项工作评议的对象。根据监督法第五条规定专项工作评议的对象是各级人大常委会同级的人民政府、人民法院、人民检察院。同时，监督法起草人之一、全国人大法工委副主任李飞认为：“根据宪法和法律规定，地方人大及其常委会有保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议、决定在本行政区域内遵守和执行的重要职责，人大常委会经常性地对‘一府两院’专项工作评议，不仅可以评议本级政府及组成部门，还可以评议政府直属机构和本行政区域内的上级垂直领导机构，这些机构虽然不是由本级人大常委会任命，但只要他们负有社会管理职能，而这些职能又是本级政府职责范围的，本级人大常委会当然可以就这些机构工作范围听取和审议政府的专项工作报告。”由此，我们认为，专项工作评议的对象包括两个方面：一是人大常委会同级的人民政府、人民法院、人民检察院；二是承担地方法律职能的垂直机构。专项工作评议对象的产生，应由人大常委会表决通过，并对外公布。

3.专项工作评议的内容。专项工作评议的内容要突出专项性。监督法第八条规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革、发展、稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”在确定路径上，监督法第九条规定了六个途径反映的问题，即为专项工作评议的内容，它具备三个特点，一是突出性。是问题中的问题，矛盾中的焦点；二是集中性。不同群体不同方面的共同反映；三是普遍性。广泛存在的问题，而非个别的、零散的。体现了人大监督关注大事、关注大政、关注大局的责任意识；表明了人大专项工作监督的“专一性”特征。

4.专项工作评议的程序。根据监督法的规定，开展专项工作评议，大体上要经过制定计划、确定对象、视察调研、形成意见、听取报告、测评票决、跟踪监督、公布结果等八个阶段。这其中最核心的环节就是测评票决，这是专项工作评议区别于专项工作审议的重要方面，也是专项工作评议成功于否的关键节点，是专项工作评议的“重头戏”。因此，一定要探索建立评议量化机制与评价制度，把定量分析与定性评判结合起来。定量是定性的基础，没有定量定性就失去了科学性和权威性。要设定一些可以量化的指数，如听取某部门贯彻执行某部法律情况的专项工作报告时，就要对任命干部的依法行政水平、行政复议和行政诉讼案件的发生率、败诉率等多项指标进行定量评价，为定性测评作好铺垫。定性结论最好以满意、基本满意、不满意等次评定，以反映总体的评价水平。举行人大常委会会议进行集中评议、投票测评，是专项工作评议的一个关键环节，为体现民意，人大常委会可考虑邀请政府有关部门和若干名未参加评议工作但又与被评议单位有着密切联系的人大代表参加评议会，邀请若干名被评议单位的服务对象旁听会议。

三、开展专项工作评议应当规避的问题

一要防止专项工作评议蜕变为行政管理手段。专项工作评议是人大常委会的监督权，是对国家行政机关、审判机关、检察机关的工作和宪法、法律的实施的强制行为。行政管理是国家行政机关对社会公共事务进行管理，协调各部门间关系，维持工作稳定的日常行为。人大监督是管方向、管大局、管原则的；行政管理是管单元、管局部、管条块的。两者之间有质的区别，地方人大常委会不可降格以求，把工作评议“浮现”在“一府两院”工作的细末枝节，蜕变为一种日常行政管理手段，如进行百分测评等。这样，就代行了行政管理的职权，有违人大监督的初衷和目标。

二要防止专项工作评议面面俱到。人大监督作为代表人民和国家意志的最高层次的监督，其内容应该是国家机关和地方经济社会发展中带有根本性、长远性的重大事项。“一府两院”工作量大面广，如果事事监督、事无巨细，不仅被监督者穷于应付，监督者也会力不从心，导致效果不佳。因此，要注意专项工作评议的“专”性原则，防止专项工作评议成为述职评议。述职评议是全方位、全面的，这是专项工作评议与述职评议的本质区别。也是专项工作评议与监督法对接最应当注意的问题。要注重专项工作评议对象和内容相一致的要求，防止专项工作评议变成只有监督对象，缺乏具体监督内容的“笼统”工作评价。

三要始终注重专项评议的形式程序合法性。要讲究称谓合法。应统一为专项工作评议，这一称谓已经成为法规用语，就是某某专项工作评议，而不是述职评议，也不是综合考评。要讲求程序合法，目前，虽然还没有法律对监督的程序操作作出明确规定，但根据全国人大常委会对《监督法》的解读，在评议的操作上，从评议主体的确立、评议对象和内容的确定、定性测评以及评议意见的出台等，都要遵循人大工作的程序性、法定性、规范性原则，严格按照既定的程序操作，避免将专项工作搞成大呼窿式的“民主”，只追求简宜便捷，而不注重程序规范；只追求场面热闹，而不注重法律效果。

四要防止专项工作评议一评了之。人大开展专项工作评议，只是监督的开始，更重要、更关键的是在评议之后，还要及时监督被评对象的整改工作，真正达到评议是形式，改进工作是最终目的。督促被评对象认真整改，直到人民满意为止。要以经常性的监督检查活动，掌握整改情况，限期改正。对整改不力的，或拒不改正的，要敢于运用质询、罢免等强制手段，对被评单位主要负责人进行严肃处理，保障人大监督的强制性、权威性。与此同时，要将专项工作评议的过程以新闻发布会、邀请公民参与等形式，向社会公开；将定性测评结果向社会公布，接受人民群众的监督。并注重评议结果的运用，避免一评了之。（襄阳市人大常委会研究室主任  杨军，常委会研究室宣传科科长  王雪锋）