党的十八届三中全会对加强和改进人大工作提出的新论断、新要求，我们理解，就地市级人大而言，主要是五个方面：一是推进两个创新，就是推进人民代表大会制度理论和实践创新。二是发挥两个作用，就是发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，充分发挥代表作用。三是健全两项制度，就是健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，健全人大讨论、决定重大事项制度。四是加强两项职能，就是加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。五是加强两个联系，就是加强人大常委会同人大代表的联系，代表同人民群众联系。孝感市人大常委会在推进人大工作机制创新上，坚持边学习，边思考，边实践。今年5月，常委会成立了人大工作机制创新专项领导小组，确定了6项改革要点，拟于11月底形成初步成果。现结合我市人大及其常委会在工作机制创新方面的实践，对人大工作机制创新作一些粗浅的思考。

一、着眼紧扣中心、回应关切，探索重大事项决定机制

讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。但在工作实践中，这项权力行使不够，往往抱着“多一事不如少一事”的心态被动应付，有的地方甚至长期将其“束之高阁”，存在“虚化”、“闲置”的状况。近年来，孝感人大常委会坚持“四个注重”，在重大事项决定上体现了较大作为。

一是注重紧扣党委中心。地方人大及其常委会行使重大事项决定权，必须坚持与党委中心合拍，把党委的主张和意图变为国家意志。建设武汉城市圈副中心城市提升为省级战略，中共孝感市委作出了《关于深入贯彻落实党的十八大精神，大力推进“五个跨越”、加快建设“五个城市”的决议》。根据市政府议案，市人大常委会作出了《关于大力推进“五个跨越”、加快建设“五个城市”的决议》，以此凝聚起全市人民的共同意志，掀起了建设武汉城市圈副中心城市的热潮。

二是注重回应社会重大关切。荣誉市民是一座城市对外界人士授予的最高荣誉，包含着一座城市对外界人士的认同与褒奖，体现了一座城市对外界人士的尊重与礼遇，人民群众广泛关注。根据市委建议和市政府议案，常委会及时审议通过了《孝感市授予荣誉市民称号暂行办法》，2012年7月11日，常委会依法首次授予尼古拉耶维奇等21人“孝感市荣誉市民”称号。这次荣誉市民中既有企业高管，也有专家学者，既有成功人士，也有普通教师，最年轻的20岁左右，年长的有70多岁。现在看来，这批荣誉市民无论身在何处，都心系孝感、关注孝感、支持孝感，是孝感经济社会发展的一笔宝贵财富。孝感市区是著名的水乡，湖泊遍布。王母湖、野猪湖是其中的代表，随着新型工业化和城镇化的推进，“两湖”保护迫在眉睫。市人大常委会积极回应社会关切，审议了市城建环资委提出的议案，作出了《关于加强王母湖、野猪湖保护工作的决议》。目前，市区两级人大、政府已联合召开专题会议，市政府印发了保护方案，绘制了电子桩、实物桩栽设图，实物桩栽设工作已于7月全面启动，维护湖泊岸线完整，在此基础上，逐步实施退田、退渔还湖，恢复湖泊生态。

三是注重体现代表意见建议。今年元月召开的孝感市五届人大四次会议上，13名代表联名提出“关于建设区域医疗中心议案”，主席团交付教科文卫委员会进行审议。第十六次常委会听取和审议了调研论证情况的专项报告，作出《关于建设区域医疗中心议案办理的决议》。这是孝感本届人大首次就代表联名提出的议案作出议案办理决议。

四是注重重大事项决定的科学性、严谨性、可行性。人大及其常委会的决议、决定，是经人民代表大会或常务委员会依照法定程序讨论通过的具有法律约束力的规范性文件，是人大及其常委会行使法定职权的结果。为保证决议决定的科学性、严谨性、可行性，孝感人大及其常委会做到“三个坚持”。①坚持调研论证。在作出决议前，都历时数月开展专题调研、组织代表集中视察、安排专班外出考察学习、邀请专家论证、聘请专家组进行集中评审。将论证报告和电视专题片同时提交人大常委会审议。②坚持向党委汇报。在做“两湖”保护、区域医疗中心议案办理等决议前，孝感人大常委会都专题向市委常委会作汇报。③坚持与政府沟通。事先就决议的内容、提出的措施、监督办法与市政府反复沟通，达成共识。规划是城市建设的龙头，为保证规划的科学性、完整性、连续性，市人大常委会审议同意《孝感市城市总体规划（2013-2030）》，维护规划的严肃性。

二、着眼强化职能、规范管理，探索人大对政府全口径预算决算审查监督工作机制

加强政府全口径预算决算的审查和监督，在新形势下显得十分必要而紧迫。一是公共预算收入基础薄弱、风险加大问题日渐突出。房地产税收比重过大。据我们对某开发区调查，2013年地税收入中，企业税收只占总收入的691%，房地产税收和土地耕契“两税”达到收入总量的91%。部分乡镇用“总部经济”税收来弥补收入“计划缺口”。今年上半年，某市乡镇总部经济入库国税收入达134亿。目前所谓“总部经济”协税成本高达40%，除去中央、省共享部分，100万“总部经济”收入中，地方要净补贴15万左右。有些城区街道办事处因追求税收数据保持高增长，而且有亏补能力，“总部经济”税收普遍达4000万以上，这些“总部经济”收入实际形成负数可用财力。二是国有资本经营预算约束力不强。如我市的黄麦岭磷化工公司，市国资委持股22%，信达资产管理公司持股78%，当年黄麦岭公司能否分红，政府不能决定。三是社会保险基金管理极不规范。前两年，我们对某县社保资金调查时，对社保资金的总规模，没有一个部门有一个准确的数据，通过长达两年的整改，该县才于2013年发放社保“一卡通”。四是政府性隐性债务游离于预算管理之外。城市建设采用BT模式、BOT模式形成的政府性债务，数据难以统计，监管缺乏力度，存在较大风险。

针对政府预算决算管理中存在的问题，必须进一步完善人大预算决算审查监督工作机制。孝感市人大及其常委会，主要进行了以下几个方面的尝试。

一是推进预算审查全覆盖。我市公共财政预算从2003年开始编制。政府性基金预算于2010年开始编制。国有资本经营预算于2011年开始编制，2012年初在人代会上进行了报告。即将召开的市五届人大常委会第17次会议将听取2013年社保基金管理使用情况及2014年预算的报告，并计划将市本级社保基金预算提交2015年人代会审查批准。至此，基本实现了预算审查全覆盖。同时，按照上级要求，确保“十二五”末期将全过程预算绩效管理覆盖到所有预算部门和所有财政性资金。

二是加强部门预算的审查和监督。今年，我市对教育局、农业局进行了部门预算管理试点工作，首次将两个部门的非税收入纳入了预算管理。2013年，针对部门预算执行中存在的问题，我市组织开展了审计查出问题整改情况的专题询问，当年底有884%的问题资金整改到位，90%的问题按期销号，制定和完善规章制度26项。专题询问提高了部门领导的预算意识，督促加强预算管理，为全面推动和深化部门预算打下了较好基础。

三是加强政府性投资项目预算管理。建立人大审查政府性重大投资制度是加强对政府性预算决算审查和监督的一个重要切入点。如我市云梦县人大与审计部门联手从项目立项、资金来源和资金安排三个方面，对城建项目实行全程预算审查监督，通过建立预算执行月报告制度、预算调整审批制度和项目实施年审查制度，有效保障了资金安全、工程安全和干部安全，实现了党委满意、群众满意和业主满意。

四是重视政府性债务监管。市人大常委会正组织力量，对市本级BT模式、BOT模式形成的债务和隐性债务进行全面调查，摸清现状，分析利弊，提出对策建议，促进城市建设健康发展。

五是积极推进预算公开。按照“完善预算管理制度，健全预算公开机制”的要求，推动2015年前政府工作部门“三公经费”全部公开，并由此推进全市将转移支付预算安排、重大项目执行情况、绩效信息等纳入公开范围。

六是发挥专家库制度作用。今年4月，我市从有关政府部门、高校、相关专业机构聘请8名专家学者、专业技术人才充实进预算审查监督咨询专家库。受聘的专家在市人大财经委、预工委的组织下，参与人大初审预算草案、检查预算执行、审查财政决算等工作，增强了人大预算监督的科学性、准确性。

七是探索预算管理监督的新形式。建立预算审查监督联络员制度。拟由每个代表团选出2-3名熟悉预算工作的人大代表担任预算联络员，闭会期间参与财政预算编制审查监督，熟知预算监督管理，做好代表意见收集工作；在人代会期间做好联络、宣传、解读工作。开展部门预算执行在线监督。拟由人大财经委、预算工委与国库支付中心联网，增强人大对政府预算执行的监督实效。

三、着眼筑牢载体、夯实基础，探索人大代表同人民群众联系机制

目前，人大代表缺少与人民群众的联系，一方面是人大代表失职，另一方面是人大及其常委会办法和措施不力，致使人大代表联系群众渠道不畅通，内容不明确，造成了代表联系群众的错位和失职。我们认为，加强代表与人民群众的联系，应做好三个方面工作。

一是建设阵地。孝感各级人大按照“便于组织、便于活动”的原则，重点开展了区域、专业、异地三类代表小组和代表活动室建设。目前，全市组建区域、专业代表小组167个，建设代表活动室125个。2013年，孝感市人大常委会在东北、京津地区建立2个异地代表小组，既密切了人大常委会同外出代表、外出代表同外出务工群众的联系，又有效保护了外出务工群众的合法权益，实现畅通外出群众民意表达渠道与充分发挥外出人大代表作用的有机结合。

二是搭建载体。今年重点开展“两项活动”，即组织全市人大代表开展进农村、访农民，进社区、访居民，进选区、访选民的“三进三访”和“联系贫困户”活动，达到“征集一条助推跨越发展的好建议、提出一条改进人大监督工作的好措施、提供一个解决群众关注热点问题的好点子、帮扶一户困难家庭的好义举、增进与人民群众的一份真感情”的“五个一”目的。目前，“两项活动”在全市全面开展。

三是建立考核机制。近两年来，孝感市人大常委会通过建立“两个平台”，试行“两个公开”，提升代表联系群众实效。建立“两个平台”，即建立人大工作短信平台和代表网络议政平台，通过手机短信向代表通报全市经济社会发展、财政预算决算、人大常委会履职等情况；代表通过网络议政平台，发表意见建议2000多条。加强“两个公开”，即试点部分代表网上公开述职，年底每个代表小组推选一名代表在网上公开述职，接受社会和选民监督；选择综合性强、关注度高的代表建议在媒体公开办理过程和办理结果。

四、着眼优化结构、提升素质，探索常委会履职工作机制

按照十八大报告提出的“优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”的要求，我们在以下三个方面进行了一些思考和探索。

（一）做优常委会组成人员。优化年龄、知识、兼专职“三个结构”。优化年龄结构，常委会组成人员做到老中青相结合，形成合理的梯次结构，可按“三三制”原则选配，即50岁、40岁和40岁以下的各占三分之一左右。我市五届人大四次会议补选常委会委员5名，使常委会组成人员平均年龄降到47岁，平均下降15岁，70后1人，80后1人。优化知识结构，我市现在常委会组成人员中，全部是大学以上学历，其中研究生学历占1/3。今年，我市已经成立预算审查监督咨询专家库，今后将酌情成立财经、司法、城市建设等专家库。优化兼专职结构，必须加强顶层设计，研究制定相关规定，明确地方各级人大常委会组成人员的专职比例要求，使专职委员比例达到三分之一左右。通过集中培训、专家讲座、交流体会等举措，强化常委会组成人员业务知识学习，建设学习型常委会，提升知识素质。

（二）进一步释放专委会潜能。一是释放专业性潜能。建立财税、金融、城建、司法、环保等监督咨询专家库，通过“外脑”的协助，把一些专业领域的问题研究透彻，使人大监督更准确、更规范、更有力。二是释放经常性潜能。各专委会保持与“一府两院”的经常性沟通联系，与人大代表、人民群众的经常性联系，进行经常监督。三是释放超前性潜能。常委会举行会议，有关专委会须提前介入，深入调研；常委会听取和审议专项工作报告，相关专委会须主动思考，事先初审，提出意见，为人大常委会依法履职提供依据、当好参谋、奠定基础。

（三）做强常委会机关。一是做强秘书长这个关键个体。秘书长要做到“三个善于”。善于协调，加强与党委、政府的协调，形成党委领导，人大与政府的良性互动；加强与主任会议成员之间、各专（工）委之间的协调，做到运转流畅。善于谋划，抢在前，谋在先，做到快半拍。善于落实，对于常委会决定的事项，逐项抓好落实。建立落实机制，发挥秘书长班子的整体作用。二是做强机关工作人员这个集体。主要是改变人大干部“内循环”现象和党委、政府干部向人大机关单向流动趋势。本届人大推荐交流任职1名，通过招硕引博，引进博士1名、硕士1名；通过公开遴选，一次性招录4名机关工作人员，各工作机构工作人员基本配齐，干部整体素质进一步提升。三是科学设定各岗位服务标准。加强对机关各部门、各岗位的分析研究，制定调研、文秘、会务、接待、档案管理等若干服务标准，使机关工作各个层面、各个环节都做到有章可循，形成科学、规范、高效的服务保障机制。今年孝感人大常委会机关对每名工作人员量身制定了能力席位书，明确量化每个人的工作职责。制定工作日志薄，要求将每天的工作记录在册，作为年终考核的重要依据，起到了较好的规范促进作用。（孝感市人大常委会调研室）