乡镇人民代表大会是人民代表大会制度的重要组成部分，是我国最基层的地方国家权力机关。乡镇人大作用发挥的好坏，直接关系到依法治国方略在基层的实施和民主政治建设的进程。笔者通过调查，剖析潜江市乡镇人大工作现状，提出自己肤浅见解。

一、乡镇人大工作现状分析

从调查情况看，全市乡镇人大坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，自觉接受上级人大及其常委会的监督和指导，积极履行宪法和法律赋予的职责，为推进基层法制建设，促进农村经济社会又好又快发展，较好地发挥了地方国家权力机关的作用。就现实而言，乡镇人大权力普遍虚置，处于边缘化的状态。

（一）基本情况

1.乡镇人大的机构和人员设置情况。目前，全市共有10个镇，镇人大代表758名。全市10个镇都设立了人大主席团。镇人大主席均由党委书记兼任，人大副主席均由党委副书记、纪委书记兼任。镇人大主席团成员一般由7人至15人组成。每个镇人大有一名专职工作人员。

2.乡镇人大和人大主席团会议召开情况。2004年以来，全市10个镇人民代表大会会议每年召开一次。每次会议时间为1天的有6个镇，每次会议时间为2天的有4个镇。乡镇人民代表大会的会议议程一般为五项：听取和审议政府工作报告；审查和批准财政预算报告；听取和审议镇人民政府办理议案、建议情况的报告；选举；作出决定、决议。在镇人大闭会期间，全市有6个镇人大主席团能够按照《湖北省乡镇人民代表大会主席团工作若干规定》的要求，每季度召开一次主席团会议。

3.乡镇人大闭会期间工作情况。10个镇人大主席团都积极组织本级人大代表在行政区域内开展活动。代表小组每季度开展一次活动。每年开展执法检查1-2次、视察1-2次、工作评议1次。

4.乡镇人大工作制度建设情况。乡镇人大重视制度建设，普遍建立了代表学习制度、代表活动制度、代表联系选民制度、办理代表议案建议制度、主席团会议制度等制度。每个镇都制发了人民代表大会印章，悬挂了镇人民代表大会主席团牌匾。

5.乡镇人大工作经费落实情况。据统计，全市有6个镇人大代表活动经费纳入了财政预算，占镇总数的60%；4个镇未纳入财政预算，占镇总数的40%。代表活动经费100-200元/人的有3个镇，代表活动经费50元/人的有3个镇。人大工作经费都未纳入财政预算，均采取实报实销。

（二）存在的问题

1.工作程序不规范。《地方组织法》不仅对乡镇人民代表大会的职权规定比较原则，而且没有明确行使职权的程序。一是人民代表大会会议时间不规范。虽然乡镇每年都召开人民代表大会会议，但会议时间安排不充分。为了节约经费，一些乡镇将需要2天至3天的会议时间缩短至1天。二是审议政府工作报告程序简单化。审议政府工作报告，形式单一。法律规定的询问、质询等行之有效的几乎没有运用。审议发言时间短，对政府工作报告千篇一律地唱赞歌，很少提批评、意见。三是闭会期间，乡镇人大主席团怎样开展工作，如何行使职权，没有明确的规定。

2.工作效能不高。一是乡镇人大活动开展不多。受客观条件限制，闭会期间组织的专题视察、调查、执法检查、工作评议活动不多。开展的活动很难吸纳全体代表参加，大多数代表每年除参加一次人民代表大会会议外，很少开展其他活动。按照《代表法》的规定，闭会期间代表可持代表证就地视察，但由于代表对具体程序和要求不熟悉，实践中乡镇人大又不可能都组织参加，赋予代表持证视察的职权基本没有运用。二是议案建议办理落实率不高。一方面，代表所提议案建议质量不高，所反映的都是局部小问题，既缺乏全局性，又缺乏可操作性。另一方面，乡镇政府对议案建议办理的积极性不高，持应付态度。

3.代表履职能力不强。一是不敢说。表现为：有的乡镇人大代表接触面窄，有的代表虽然了解被审议的情况，但怕得罪人，部分民营企业代表怕穿小鞋，结果都不敢说。二是不想说。表现为：一些乡镇人大代表经常反映的问题得不到解决，觉得说了也白说；有的非领导代表觉得人微言轻。三是不会说。表现为：有的乡镇人大代表对所审议的事项不知情、不熟悉、无法进行审议；有的代表法律和政策水平低，说不到点子上。在人民代表大会会议上，一些代表要么闭口不谈，要么泛泛而谈，说些大话、空话。再从提的议案建议质量来看，相当部分质量不高。

4.活动保障不够。一是经费保障不够。有的地方未将人大工作经费和代表活动经费纳入财政预算；有的地方即使纳入财政预算，但标准很低，很难满足活动开展的需要。二是时间保障不够。乡镇人大代表分布在不同的岗位，从事不同的职业，如要在闭会期间开展活动，必须以人大主席团的安排为前提。否则，人大代表所在的单位不会为其单独安排时间；三是领导力量保障不够。全市10个镇没有专职人大主席，全部由党委书记兼任。党委书记工作量大，事情千头万绪，没有过多的精力抓人大工作；10个镇人大副主席均由党委副书记、纪委书记兼任，其主要精力也未放在人大工作上。目前人大主席、副主席的配备格局，虽然名义上强化了领导，实质是虚化了人大工作，不利于人大工作。

（三）产生问题的原因。

1.认识上的偏差。在现实生活中，乡镇人大的性质、地位和作用，尚未得到充分认识和重视，是影响乡镇人大工作的一个根本原因。从人大自身而言，认识有偏差。乡镇人大认为人大就是“二线”，没有实权，工作可有可无，做起来是虚的，多做反而讨人嫌，少做和不做是最好的；从乡镇政府而言，认识也有偏差。乡镇政府没有准确把握人大与政府是决定与执行、监督与被监督的关系，政府工作必须对人大负责的关系。有的把乡镇人大的监督工作看作是找麻烦、添乱子、摆架子。

2.法律设计上的缺位。首先，法律没有明文规定乡镇人民代表大会主席团在闭会期间的常设性机构地位。《地方组织法》第十五条规定：“乡镇人民代表大会举行会议的时候，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次本级人民代表大会会议。”其次，法规没有明确乡镇人民代表大会大会主席团在闭会期间可以履行代表大会职权。乡镇人大主席团或人大主席虽然可以组织本级代表开展调查、视察和评议工作等，但对存在的问题提出意见和建议，并监督其解决和落实，无法无据、无章可循。

3.代表素质上的参差不齐。一是对代表职务的认识不高。有的将人大代表视为一种荣誉称号，而不是一种职务；有的将代表职责看作是“额外负担”，缺乏代表责任意识。二是代表的知识水平不高。有些代表文化程度较低，缺乏最基本的书写及口头表达能力。参加活动一言不发，审议报告“没有意见”或不置可否；表决随大流；所提意见、建议不能切中要害，质量不高。三是履职积极性不高。有些代表平时不关注政情、社情、民情，很少主动向上级反映情况，主动为群众排忧解难的更是寥寥无几。

4.工作制度上的不健全。自1954年宪法将人民代表大会制度确立为我国的根本政治制度以来，宪法虽历经多次修订，但乡镇人大制度的基本框架却一起沿袭下来。目前，乡镇人大在闭会期间虽有法定职权，其日常工作主要由人大主席、副主席组织、联系和协调，其规定不具体，操作性不强，加之许多规定受客观因素影响而无法正常执行，给新形势下开展人大工作带来极大不便。

二、对策

1.正确处理三大关系。一要处理好与党委的关系，做到与党委合拍。要坚持和依靠党的领导，主动争取党委的领导。工作上按时完成党委交给的各项任务；行动上，与党委同步，目标同向，善于把党委的主张通过法律程序变为全乡镇人民的实际行动。二要处理好与政府的关系，做到与政府合力。乡镇人大一方面要督促乡镇政府依法行政；另一方面，要把对政府监督的立足点放在对政府工作的支持、促进上，找准监督与支持的结合点，真心诚意地帮助政府解决工作的问题。三要处理好与人大代表的关系，做到与代表合心。密切与代表的联系，工作上时刻听取代表的意见、建议，及时组织代表开展视察、调查、评议等活动，充分发挥代表的桥梁和纽带作用，解决好代表履职过程中出现的困难，为代表履职创造条件。

2.完善现行法律法规。《地方组织法》没有规定乡镇人大主席团为人民代表大会闭会期间的常设机构，而《湖北省乡镇人民代表大会主席团工作若干规定》对乡镇人大主席团职责的规定既不完善，也不具体，难以操作。建议全国人大常委会对《地方组织法》进行修改完善，把乡镇人大主席团的地位、职责列入《地方组织法》，明确乡镇人大主席团为乡镇人大的常设机构，从组织机构、人员配备上保障人大工作的开展，并规范乡镇人大主席团对乡镇政府及其职能部门行使法律监督和工作监督的职能，使乡镇人大主席团在闭会期间的工作有法可依、有章可循。

3.切实提高代表素质。一要选好代表。在考虑代表候选人时，既要考虑候选人的政治素质，还要考虑其履职能力；既要考虑代表的组成结构，还要考虑其能否履职的实际情况，做到统筹兼顾。二要注重培训。要组织代表认真学习党的路线方针政策、国家的法律法规及履职所需的各种知识，努力提高政治素质、业务水平和工作能力，使代表真正了解自己的权利和义务，懂得如何依法履行好自己的职责。三要加强指导。要按照地域或行业划分好代表小组，推选代表小组长，从组织上保证代表活动的顺利开展。要根据乡镇人大工作安排，指导代表小组拟定全年的活动计划，使代表活动有计划地进行。乡镇人大主席要加强对代表小组和代表的联系，做好代表履职活动的协调工作，有针对性地开展指导帮助。四要接受选民监督。要广泛开展代表向选民述职工作，让代表如实报告自己的履职情况，接受选民的评议。

4.不断强化监督职能。监督工作是人大工作的重点，也是乡镇人大工作的难点和弱点。乡镇人大要进一步强化监督权的运用，既要敢于监督，又要善于监督，始终寓支持于监督之中，推动和促进本行政区经济和社会事业发展。一要围绕党委中心工作和人民代表大会决议、决定的落实抓监督。人大主席团要围绕党委的中心工作和乡镇人民代表大会会议确定的工作目标和任务，结合实际，开展调研、视察、执法检查，及时发现问题，分析原因，提出建议，督促政府抓落实。二要围绕法律法规的贯彻执行抓监督。每年要根据上级人大常委会的执法检查安排，有重点、有针对性地开展执法检查，督促法律法规在本行政区的贯彻实施，为经济发展创造良好的法治环境。三要围绕群众关心的热点难点问题抓监督。要围绕群众关心的热点难点问题开展监督，促进问题的有效解决，充分体现履职为民。四要围绕依法行政，公正司法抓监督。要积极探索监督方式，推进依法治（乡）镇工作的开展，促进政府职能转变，维护经济秩序和社会治安。

5.加强人大自身建设。一要加强履职保障。在经费保障上，要将人大工作经费、代表活动经费（人大工作经费每年不低于1万元、代表活动经费每人每年不低于300元）纳入财政预算，保证活动开展的需要；在领导力量保障上，人大主席由党委副书记兼任比较合适；在人大干部培养使用上，要给予优秀人大干部更多的机会。二要加强制度建设。要按照规范、合法、实效的原则，建立健全乡镇人大讨论决定重大事项的规定、议事规则，完善本级人民代表大会和人大主席团的各项会议、视察、调查、执法检查等工作制度，学习培训、自身建设方面的制度，联系代表、办理代表议案建议、代表述职等考核制度，使乡镇人大工作有章可循，运作规范。三要加强联系指导。上级人大常委会要加强对人大主席团的联系指导，采取分片召开座谈会、定期联系走访，进行现场指导等多种方式进行。一方面，要有计划、有重点地了解基层人大主席团开展工作、组织活动情况；另一方面，要及时发现解决人大主席团工作和代表活动中存在的困难和问题。（潜江市人大常委会委员、代工委主任  肖友文）